Les secours, la réhabilitation et le relèvement après les urgences climatiques nécessitent une bonne gouvernance de la gestion des catastrophes et des crises. Au Pakistan, il existe cinq actions auxquelles les acteurs de la réponse peuvent soit contribuer directement, soit faciliter l'action pour permettre des interventions efficaces :
- Soutenir la collecte, la coordination et la diffusion des données relatives à la crise
- Aider à régénérer la coopération et les partenariats multisectoriels
- Aider à l’intégration verticale des institutions au niveau sous-national
- Exiger des ressources coordonnées entre les acteurs de la réponse : donateurs, responsables gouvernementaux et société civile.
- Renforcer les systèmes de protection sociale à long terme
La plupart d’entre eux sont familiers à ceux qui travaillent sur les crises humanitaires au Pakistan, mais ils constituent des obstacles non résolus à la réponse efficace à une crise. Il est essentiel de bien définir ces domaines d’action pour faire face à la crise actuelle et pour se préparer à d’autres urgences climatiques attendues et qui s’accélèrent.
Pour développer ces cinq éléments, cette note s'appuie sur les expériences des auteurs en matière de réponses nationales et internationales aux catastrophes précédentes et à leurs conséquences au Pakistan. Il a été rédigé par Shandana Khan Mohmand et Miguel Loureiro de l'Institut d'études sur le développement et révisé par Saba Aslam (Institute of Business Administration, Karachi), Luqman Hakeem (UNICEF), Hayley MacGregor (IDS), Annie Wilkinson (IDS). et Olivia Tulloch (Anthrologica), et édité par Victoria Haldane (Anthrologica). Ce mémoire a été commandé et reste sous la responsabilité du SSHAP.
Identification, accès et données
Qui est concerné et dans quelle mesure ? Il s’agit d’une question fondamentale en période de crise et pourtant avec laquelle de nombreux pays du Sud sont aux prises. Les efforts de collecte et de maintenance des données au Pakistan ont souffert d'un manque de fréquence, de qualité et de détails. Les données sont également souvent protégées pour des raisons de sécurité. Des données régulières et fréquentes sont essentielles pour des efforts de secours et de redressement efficaces et précis afin d’identifier, de quantifier et de surveiller l’ampleur de l’impact, et de mobiliser, planifier et coordonner les efforts.
Les efforts de collecte et de diffusion des données doivent non seulement être opportuns et complets, mais également coordonnés entre l’État et d’autres agences et accessibles à tous les acteurs de la réponse. Dans l’immédiat, les données collectées doivent identifier les communautés affectées et les populations déplacées, et soutenir les efforts de coordination sur la manière et la personne qui doit parvenir là où l’aide est la plus nécessaire, et sous quelle forme. En cas de crise, les lacunes en matière de données les plus courantes concernent généralement les données ventilées localement sur l'ampleur et l'ampleur de l'impact, ainsi que la capacité à apporter une aide appropriée aux régions les plus reculées – dans certaines régions, il peut s'agir d'un abri, tandis que dans d'autres. il peut s'agir de nourriture ou d'argent. Une fois que les eaux de la crue actuelle se seront retirées, des bases de données seront nécessaires pour fournir des informations actualisées sur les besoins en matière de logement et de moyens de subsistance, la propagation des maladies et les besoins émergents en matière de santé et de nutrition.
Les acteurs externes, les organisations de la société civile locale et les travailleurs de première ligne (tels que les agents de Lady Health et les enseignants) peuvent jouer un rôle important dans la mise en place de systèmes de données, y compris le crowdsourcing, et dans leur large diffusion aux acteurs étatiques et non étatiques. Cela a été démontré lors du tremblement de terre de 2005, lorsqu'un groupe d'universitaires a créé le Portail RISEPAK (qui a ensuite remporté le prix de Stockholm dans la catégorie administration publique) et, dans le cas des inondations actuelles, avec des efforts informels menés par les citoyens, tels que Projecteur #.[1]
Coopération et partenariats multisectoriels
Les stratégies de réponse à une crise nécessitent une forte coordination entre les acteurs et une convergence autour d’objectifs communs. Cela contribue à garantir une meilleure couverture et un meilleur accès, et à étendre la portée administrative de l’État. Il existe de bons exemples au Pakistan de la façon dont les donateurs ont créé des réponses coordonnées avec les acteurs étatiques et la société civile lors du tremblement de terre de 2005 et plus tard lors des inondations de 2010 et 2011 (par exemple, le Forum humanitaire du Pakistan). Des approches similaires en matière de coordination seront particulièrement importantes pour relever les défis en matière de santé, de dénutrition et de logement auxquels les populations déplacées et les résidents des zones touchées seront confrontés à la suite des inondations actuelles. La nécessité d’un effort concerté contre la malnutrition n’est pas nouvelle et est apparue à l’agenda politique dans le cadre de la coopération entre l’État et les acteurs extérieurs à la suite des inondations de 2010-2011. Toutefois, la dynamique en faveur d’efforts sanitaires et sociaux coordonnés n’a pas duré au-delà de la période de crise. Il est nécessaire de mettre en place des plans de travail conjoints entre les ministères et de coordonner les stratégies et les actions entre plusieurs acteurs pour obtenir des résultats en matière de santé et de nutrition qui soient maintenus au-delà des crises individuelles. Cela garantirait également une meilleure préparation aux crises futures et des mécanismes de réponse pouvant être déployés rapidement. Au minimum, une action plus cohérente est nécessaire entre les institutions étatiques qui travaillent dans les domaines de la gestion des catastrophes, de l'alimentation, de l'agriculture, de la santé, des abris, de l'eau et de l'assainissement, de l'éducation, de l'irrigation et de la protection sociale, ainsi qu'avec les donateurs et les acteurs de la société civile actifs dans ces domaines. . De gros efforts sont déjà déployés dans ce sens, comme en témoigne le lancement récent d'un effort conjoint de réponse aux inondations par le gouvernement pakistanais et l'ONU.[2]
La clé est de maintenir cette coopération en dehors des périodes de crise, mais cela est compliqué par deux facteurs de gouvernance. Le premier est la structure administrative de l’État. Les acteurs étatiques doivent penser et planifier de manière multisectorielle, mais les politiques sont mises en œuvre par les différents ministères et leur personnel de première ligne.[3] Dans une structure de gouvernance décentralisée, comme celle du Pakistan, où de nombreux ministères concernés sont basés au niveau provincial, la coordination peut être difficile à réaliser. Le Pakistan a besoin d'organismes de coordination multipartites au centre du gouvernement à Islamabad pour identifier les interventions requises pour une mise en œuvre séparée et adaptée par les provinces. Le Pakistan dispose du cadre de base pour cela à travers la Commission nationale de gestion des catastrophes (NDMC) au niveau fédéral qui est connectée à un réseau d'autorités provinciales et de district de gestion des catastrophes (PDMA et DDMA) au niveau sous-national, mais cela n'a pas été fait. déployés efficacement soit dans cette crise, soit au cours de la décennie qui a suivi les dernières inondations pour développer une coordination durable autour de la préparation aux catastrophes.
Le deuxième facteur de gouvernance qui mine la coopération durable est la profonde méfiance qui existe entre les agences publiques, les donateurs et les acteurs de la société civile au Pakistan. Les interventions et les réglementations contre les ONG internationales et locales en particulier ont limité la capacité de ces acteurs et réduit la coopération. Malgré cela, l’établissement de liens avec les organismes publics est essentiel pour de multiples raisons, notamment : pour assurer la coordination ; pour un meilleur accès et une meilleure couverture de toutes les communautés affectées ; contribuer à multiplier l’impact de ressources limitées ; reconstruire les relations de travail; et aussi pour contribuer à renforcer les relations entre l’État et les citoyens plutôt que de créer des structures parallèles. En raison des relations difficiles avec l’État, les donateurs et les acteurs de la société civile travaillent souvent avec des structures d’autorité informelles dans les zones rurales. Celles-ci introduisent cependant d’autres dynamiques de pouvoir et structures d’exclusion qui peuvent laisser de côté les populations les plus méritantes et marginalisées.[4]
Intégration des institutions infranationales
Une plus grande coordination aux niveaux fédéral et provincial n’aura que peu d’effet en l’absence de systèmes de prestation efficaces au niveau des districts et aux niveaux inférieurs. Il s’agit d’une question fondamentale de l’intégration verticale, qui fait référence à la mesure dans laquelle existe au sein de l’État la capacité de mettre en œuvre la politique à tous les niveaux de gouvernement, et à la mesure dans laquelle les niveaux restent responsables les uns envers les autres. Il existe deux principaux domaines de préoccupation. Premièrement, dans quelle mesure toute coordination horizontale réalisée au niveau national peut se poursuivre le long de la chaîne verticale pour assurer une coordination horizontale entre les départements de première ligne. Deuxièmement, le manque d’institutionnalisation des gouvernements locaux décentralisés au Pakistan.
Le Pakistan dispose d'un système fédéral décentralisé qui confie le pouvoir de décision aux provinces. À cela s’ajoute le fait que les provinces sont dirigées par différents partis politiques dans un système politique profondément polarisé. Cela rend très difficile la coordination entre le centre d’Islamabad et les provinces. Au sein des provinces, la capacité en première ligne est limitée par un manque de capacité en matière de planification, de collecte de données, de suivi de l'impact et de coordination des interventions entre les départements. Les provinces sont également limitées par la structure hiérarchique de la bureaucratie, ce qui signifie souvent que le personnel de première ligne attend les directives d'en haut plutôt que d'agir rapidement sur le terrain. Les innovations sont motivées par quelques champions individuels,[5] et même si cela permet à court terme aux acteurs des interventions d’urgence de les identifier, cela ne contribue pas à construire un système à long terme qui encourage les solutions et l’action locales. La polarisation et les persécutions politiques au cours de la dernière décennie ont en outre créé une culture d’inaction au sein de la bureaucratie pour éviter les représailles. Cela signifie que même lorsque des ressources sont disponibles, elles risquent de ne pas être dépensées efficacement ou en temps opportun.
La situation est encore compliquée par l'absence d'un système institutionnalisé de gouvernement local qui pourrait être utilisé pour l'information locale, l'accès, les décaissements et le suivi des secours et de la réhabilitation. Un tel système local pourrait également être utilisé pour une prise de décision et une réactivité plus décentralisées par le biais d'organes élus localement au sein des communautés villageoises. C’est le chaînon manquant qui explique en grande partie le manque d’accès, d’information et de coordination dont le Pakistan a été témoin lors de chaque crise.
En l’absence de gouvernements locaux efficaces, les départements provinciaux de planification et de développement (P&D) peuvent se charger de la planification coordonnée et de la distribution des fonds à des niveaux plus locaux. Ils peuvent se connecter verticalement au centre d'Islamabad, ainsi qu'aux districts, et horizontalement entre les provinces. Le lien entre les provinces et les districts est particulièrement faible : les provinces doivent renforcer la capacité des districts à fournir des services plus efficacement au niveau des villages, par exemple dans les domaines des soins de santé de base et préventifs, de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement, de l'irrigation et des soins primaires et secondaires. éducation. Au fil du temps, une plus grande responsabilité devrait être transférée au district dans tous ces domaines. Les agences externes peuvent contribuer à créer des capacités au sein des districts grâce à des programmes à long terme, en créant et en surveillant des bases de données, en proposant des lignes de financement conjointes, en planifiant et en facilitant des initiatives sectorielles conjointes et en fournissant des capacités techniques, en particulier en première ligne. En particulier, ils peuvent aider les districts à réduire les risques de catastrophe et à se préparer, par exemple en utilisant plus efficacement les systèmes d’alerte précoce pour évacuer les personnes et le bétail.
Ressources coordonnées
À mesure que les ressources destinées à répondre aux inondations affluent au Pakistan, il est important d’envisager des modalités de financement commun. Cela se fait actuellement par l'intermédiaire de l'UN-OCHA, mais en général, les fonds des donateurs au Pakistan sont alloués séparément et selon des modalités différentes. L’un des risques est que des niveaux élevés de financement des donateurs puissent réduire l’appropriation par l’État des interventions. Cela est particulièrement vrai au lendemain des efforts d’intervention d’urgence, où la fin du financement des donateurs peut affecter la continuité des initiatives en matière de santé et de nutrition et affaiblir les relations entre l’État et les citoyens, en particulier dans des contextes de faible confiance comme le Pakistan. En effet, le Pakistan a déjà connu ce cycle dans lequel le manque d’appropriation par l’État incite les donateurs à lancer des initiatives distinctes. Ces initiatives distinctes réduisent à leur tour encore davantage la propriété et la participation de l’État. Sans efforts pour travailler de manière plus collaborative, la méfiance continue de croître des deux côtés et parmi les citoyens.
L’État pakistanais tente de réglementer excessivement le financement extérieur au nom de la sécurité et de la souveraineté nationale, ce qui peut réduire l’efficacité des programmes. Cependant, laisser l’État à l’écart des interventions signifie qu’aucune capacité de l’État ne sera renforcée à long terme. Ce manque de capacité de l’État a des implications sur la préparation à la prochaine crise. En effet, il existe des objectifs de l'OCDE concernant la fourniture de fonds par le biais de la coopération des États et des mécanismes des pays partenaires, mais ces objectifs n'ont pas été atteints au Pakistan. Nos précédents travaux sur la malnutrition après les inondations de 2010-2011 ont montré que seulement 17 pour cent des missions étaient menées conjointement avec l'État (contre un objectif de 40 pour cent). Il a été constaté que « l’ONU, la Banque mondiale et le DFID [étaient] à l’avant-garde en matière de travail coordonné, mais même là, « aucun d’entre eux n’a réussi à coordonner plus de la moitié de leurs missions ». [6] Les donateurs doivent veiller à ce que les récents efforts de coordination s'étendent au-delà de la crise actuelle et soient liés à la planification stratégique du centre d'Islamabad et des provinces, tout en garantissant la transparence des allocations pour aider à rétablir la confiance. La création de mécanismes communs de suivi et de contrôle entre les donateurs, les représentants du gouvernement et les organismes de surveillance de la société civile est un moyen de renforcer les efforts de coordination et d'instaurer la confiance.
Renforcer les systèmes de protection
La clé des efforts à long terme réside dans la nécessité de systèmes de protection sociale efficaces et étendus, comme le souligne la récente note politique de Yashodhan Ghorpade.[7] Cela a été évident lors de la récente pandémie, lorsque le système existant de l'État a eu du mal à répondre aux besoins économiques d'une population touchée par les pertes d'emplois et le ralentissement économique. Cela se voit encore une fois dans les retards dans la distribution de l’aide essentielle aux groupes de population les plus pauvres, ainsi que dans l’enregistrement et la réhabilitation des populations déplacées. Le Pakistan dispose de l’un des programmes de protection sociale les plus impressionnants au monde – le BISP, récemment rebaptisé et étendu Ehsaas. Le programme constitue une excellente base pour allouer des fonds supplémentaires afin de répondre aux besoins en matière de moyens de subsistance, de santé et de nutrition, de ramener des millions d’enfants à l’école, de collecter des données sur les besoins et l’impact, et de suivre les résultats. Cela pourrait également constituer un excellent véhicule de financement commun pendant la phase de réhabilitation et, à plus long terme, pour soutenir les groupes de population qui ont perdu leurs moyens de subsistance.
À l’avenir, les agences donatrices qui restent actives au Pakistan devront travailler au renforcement des relations avec l’État afin de faciliter la construction d’institutions formelles efficaces, inclusives et durables. Face aux crises en cours et attendues, la coordination, la coopération et l’intégration sont essentielles. Les crises exigent que ces éléments soient fondamentaux pour une meilleure gouvernance au Pakistan et il existe peu d'alternatives pour y parvenir, mais celles-ci restent insaisissables dans le système de gouvernance du Pakistan.
Les références
[1] https://pak-flood.ushahidi.io/views/map
[2] https://reliefweb.int/report/pakistan/joint-launch-2022-pakistan-floods-response-plan-government-pakistan-and-united-nations
[3] Pour des exemples provenant d’autres contextes, voir « Cadre de coordination multisectoriel de la préparation : meilleures pratiques, études de cas et éléments clés pour faire progresser la coordination multisectorielle pour la préparation aux urgences sanitaires et la sécurité sanitaire ». Genève : Organisation mondiale de la santé ; 2020. https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332220/9789240006232-eng.pdf
[4] Pour en savoir plus à ce sujet, voir Loureiro, M. ; Pracha. M. ; Ahmed, A. ; Khan, D. et Ali, M. (2021) « Les bonnes affaires en matière de responsabilité au Pakistan », document de travail IDS 550 ; et Mohmand, S. et H. Gazdar (2007) Structures sociales dans les zones rurales du Pakistan. Islamabad : Banque asiatique de développement. https://www.researchcollective.org/Documents/Social_Structure_in_Rural_Pakistan.pdf
[5] Voir Ali, Sameen AM (2021) 'Des réseaux d’efficacité ? L'impact de la politisation sur la performance bureaucratique au Pakistan‘, Revue européenne de recherche sur le développement. https://doi.org/10.1057/s41287-021-00388-y
[6] OCDE (2012) dans Zaidi, S., SK Mohmand, Z. Bhutta et AM Acosta (2013). L'économie politique de la dénutrition. Rapport national, Pakistan. DFID-MQSUN : Islamabad.
[7] Yashodhan Ghorpade, Leçons des récentes inondations au Pakistan en 2010 https://documents1.worldbank.org/curated/en/099514509212217656/pdf/IDU0525d63c80866904cb309ee903da66ef355ec.pdf
Remerciements
Ce mémoire a été rédigé par Shandana Khan Mohmand ([email protected]) et Miguel Loureiro ([email protected]). Il a été révisé par Saba Aslam (Institute of Business Administration, Karachi) Luqman Hakeem, UNICEF, ainsi que Hayley MacGregor et Annie Wilkinson (IDS) et Olivia Tulloch (Anthrologica). Il a été édité par Victoria Haldane (Anthrologica).
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