إن عمليات الإغاثة وإعادة التأهيل والتعافي من حالات الطوارئ المناخية تتطلب الإدارة السليمة لإدارة الكوارث والأزمات. في باكستان، هناك خمسة إجراءات يمكن للجهات الفاعلة في الاستجابة أن تساهم فيها بشكل مباشر أو تسهل العمل لتمكين التدخلات الفعالة:

• دعم جمع وتنسيق ونشر البيانات المتعلقة بالأزمة
• المساعدة في تجديد التعاون والشراكات متعددة القطاعات
• المساعدة على التكامل الرأسي للمؤسسات على المستوى دون الوطني
• الحث على تنسيق الموارد بين الجهات الفاعلة في الاستجابة: الجهات المانحة، والمسؤولون الحكوميون، والمجتمع المدني
• تعزيز أنظمة الحماية الاجتماعية على المدى الطويل

ومعظم هذه الأمور مألوف لدى العاملين في مجال الأزمات الإنسانية في باكستان، ولكنها تمثل اختناقات لم يتم حلها في الاستجابة بفعالية للأزمات. إن تنفيذ مجالات العمل هذه بشكل صحيح أمر بالغ الأهمية بالنسبة للأزمة الحالية والاستعداد لحالات الطوارئ المناخية الأخرى المتوقعة والمتسارعة.

للتوسع في هذه العناصر الخمسة، يعتمد هذا الموجز على تجارب المؤلفين في الاستجابات الوطنية والدولية للكوارث السابقة وتداعياتها في باكستان. كتبه شاندانا خان مهمند وميغيل لوريرو في معهد دراسات التنمية، وراجعه سابا أسلم (معهد إدارة الأعمال، كراتشي)، لقمان حكيم (اليونيسف)، هايلي ماكجريجور (IDS)، آني ويلكنسون (IDS). وأوليفيا تولوك (أنثروبولوجيا)، وحررت بواسطة فيكتوريا هالدين (أنثروبولوجيا). تم تكليف SSHAP بهذا الموجز ولا يزال من مسؤوليته.

تحديد الهوية والوصول والبيانات

من يتأثر وإلى أي مدى؟ هذا سؤال أساسي خلال الأزمة، لكنه سؤال تواجهه العديد من دول الجنوب العالمي. عانت جهود جمع البيانات وصيانتها في باكستان من انخفاض التكرار والجودة والتفاصيل. غالبًا ما تتم حراسة البيانات أيضًا لأسباب أمنية. تعد البيانات المنتظمة والمتكررة ضرورية لجهود الإغاثة والتعافي الفعالة والدقيقة لتحديد حجم التأثير وقياسه ومراقبته، وتعبئة الجهود وتخطيطها وتنسيقها.

ويجب ألا تكون جهود جمع البيانات ونشرها كاملة وفي الوقت المناسب فحسب، بل يجب أيضًا أن تكون منسقة بين الدولة والوكالات الأخرى وأن تكون في متناول جميع الجهات الفاعلة في الاستجابة. على المدى القريب، يجب أن تحدد البيانات المجمعة المجتمعات المتضررة والسكان النازحين، ودعم جهود التنسيق حول كيفية ومن يجب أن يتم الوصول إلى حيث تشتد الحاجة إلى المساعدة، وبأي شكل. في الأزمات، تكون فجوات البيانات الأكثر شيوعًا عادةً من حيث البيانات المصنفة محليًا حول حجم وحجم التأثير، والقدرة على إيصال الإغاثة المناسبة إلى المناطق النائية - في بعض الأجزاء قد يكون هذا مأوى، بينما في أجزاء أخرى قد يكون طعامًا أو نقدًا. وبعد انحسار مياه الفيضان الحالي، ستكون هناك حاجة إلى قواعد بيانات لتوفير معلومات محدثة عن احتياجات السكن وسبل العيش، وانتشار الأمراض، والاحتياجات الناشئة حول الصحة والتغذية.

ويمكن للجهات الفاعلة الخارجية، ومنظمات المجتمع المدني المحلية، والعاملين في الخطوط الأمامية (مثل العاملين في مجال الصحة، ومعلمي المدارس) أن يلعبوا دورًا مهمًا في إنشاء أنظمة البيانات، بما في ذلك التعهيد الجماعي، وإتاحتها على نطاق واسع للجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية. وقد تجلى ذلك في زلزال عام 2005 عندما قامت مجموعة من الأكاديميين بإنشاء المركز بوابة ريسباك (والتي فازت بجائزة ستوكهولم في فئة الإدارة العامة) وفي حالة الفيضانات الحالية مع الجهود غير الرسمية التي يقودها المواطنون مثل #floodlight.[1]

التعاون والشراكات المتعددة القطاعات

تحتاج استراتيجيات الاستجابة في الأزمات إلى تنسيق قوي بين الجهات الفاعلة والتقارب حول الأهداف المشتركة. ويساعد ذلك على ضمان تغطية ووصول أفضل، والمساعدة في توسيع النطاق الإداري للدولة. هناك أمثلة جيدة متاحة في باكستان حول كيفية إنشاء الجهات المانحة لاستجابات منسقة مع الجهات الحكومية والمجتمع المدني خلال زلزال عام 2005 وفي وقت لاحق خلال فيضانات عامي 2010 و2011 (على سبيل المثال، المنتدى الإنساني الباكستاني). وستكون الأساليب المماثلة للتنسيق ذات أهمية خاصة في معالجة التحديات المتعلقة بالصحة ونقص التغذية والإسكان التي سيواجهها النازحون وسكان المناطق المتضررة في أعقاب الفيضانات الحالية. إن الحاجة إلى بذل جهود متضافرة بشأن سوء التغذية ليست جديدة، وقد ظهرت على جداول أعمال السياسات في التعاون بين الدولة والجهات الفاعلة الخارجية في أعقاب فيضانات 2010-2011. ومع ذلك، فإن الزخم للجهود الصحية والاجتماعية المنسقة لم يستمر بعد فترة الأزمة. هناك حاجة إلى خطط عمل مشتركة بين الوزارات وتنسيق الاستراتيجيات والإجراءات عبر الجهات الفاعلة المتعددة لتحقيق النتائج في مجال الصحة والتغذية والتي يتم الحفاظ عليها بعد الأزمات الفردية. وهذا من شأنه أن يضمن أيضًا استعدادًا أفضل للأزمات المستقبلية، وآليات الاستجابة التي يمكن نشرها بسرعة. كحد أدنى، يلزم اتخاذ إجراءات أكثر اتساقًا عبر مؤسسات الدولة التي تعمل في مجال إدارة الكوارث، والغذاء، والزراعة، والصحة، والمأوى، والمياه والصرف الصحي، والتعليم، والري، والحماية الاجتماعية، بالإضافة إلى الجهات المانحة والجهات الفاعلة في المجتمع المدني النشطة في هذه المجالات. . هناك جهد قوي حول هذا بالفعل، كما يتضح من وقد تم إطلاق جهود مشتركة للاستجابة للفيضانات مؤخرًا من قبل الحكومة الباكستانية والأمم المتحدة.[2]

والمفتاح هنا هو الحفاظ على هذا التعاون في أوقات غير الأزمات، ولكن هذا الأمر معقد بسبب عاملين من عوامل الحوكمة. الأول هو الهيكل الإداري للدولة. تحتاج الجهات الفاعلة في الدولة إلى التفكير والتخطيط متعدد القطاعات، ولكن يتم تنفيذ السياسات من قبل الوزارات الفردية وموظفيها في الخطوط الأمامية.[3] وفي هيكل الحكم المفوض، كما هو الحال في باكستان، حيث تتمركز العديد من الوزارات ذات الصلة على مستوى المقاطعات، قد يكون تحقيق التنسيق صعباً. وتحتاج باكستان إلى هيئات تنسيق تضم أصحاب المصلحة المتعددين في مركز الحكومة في إسلام أباد لتحديد التدخلات المطلوبة للتنفيذ المنفصل والمصمم حسب الأقاليم. تمتلك باكستان الإطار الأساسي لذلك من خلال اللجنة الوطنية لإدارة الكوارث (NDMC) على المستوى الفيدرالي المرتبطة بشبكة من سلطات إدارة الكوارث على مستوى المقاطعات والمناطق (PDMAs وDDMAs) على المستوى دون الوطني، ولكن لم يتم تحقيق ذلك تم نشرها بشكل فعال سواء في هذه الأزمة أو في العقد الذي تلا الفيضانات الأخيرة لتطوير التنسيق المستدام حول الاستعداد للكوارث.

ويتمثل عامل الحكم الثاني الذي يقوض التعاون المستدام في انعدام الثقة العميق بين وكالات الدولة، والجهات المانحة، والجهات الفاعلة في المجتمع المدني في باكستان. وقد أدت التدخلات واللوائح ضد المنظمات غير الحكومية الدولية والمحلية على وجه الخصوص إلى الحد من قدرة هذه الجهات الفاعلة وتقليل التعاون. على الرغم من ذلك، يعد بناء الروابط مع هيئات الدولة أمرًا ضروريًا لأسباب متعددة بما في ذلك – ضمان التنسيق؛ لتحسين الوصول إلى جميع المجتمعات المتضررة وتغطيتها؛ للمساعدة في مضاعفة تأثير الموارد المحدودة؛ لإعادة بناء علاقات العمل؛ وكذلك للمساعدة في تعزيز العلاقات بين الدولة والمواطنين بدلاً من إنشاء هياكل موازية. وبسبب العلاقات الصعبة مع الدولة، غالبا ما يعمل المانحون والجهات الفاعلة في المجتمع المدني مع هياكل السلطة غير الرسمية في المناطق الريفية. ومع ذلك، فإن هذه الأمور تؤدي إلى ديناميكيات قوة وهياكل إقصائية أخرى يمكن أن تستبعد الفئات السكانية الأكثر استحقاقًا وتهميشًا.[4]

تكامل المؤسسات دون الوطنية

ولن يكون للتنسيق الأكبر على المستوى الاتحادي ومستوى المقاطعات تأثير يذكر في غياب أنظمة توصيل فعالة على مستوى المقاطعات وما دونه. وهذه قضية أساسية تتعلق بالتكامل الرأسي، الذي يشير إلى مدى توفر القدرة داخل الدولة على تنفيذ السياسات عبر جميع مستويات الحكومة، وإلى أي مدى تظل المستويات مسؤولة أمام بعضها البعض. هناك مجالان رئيسيان للقلق. أولاً، مدى قدرة أي تنسيق أفقي يتم تحقيقه على المستوى الوطني على مواصلة السلسلة الرأسية لضمان التنسيق الأفقي عبر الإدارات الموجودة في الخطوط الأمامية. ثانياً، الافتقار إلى إضفاء الطابع المؤسسي على الحكومات المحلية اللامركزية في باكستان.

لدى باكستان نظام فيدرالي مفوض يضع سلطة اتخاذ القرار على عاتق المقاطعات. ويغطي ذلك حقيقة أن المقاطعات تقودها أحزاب سياسية مختلفة في نظام سياسي شديد الاستقطاب. وهذا يجعل التنسيق بين المركز في إسلام آباد والأقاليم أمراً صعباً للغاية. داخل المقاطعات، تكون القدرات على الخطوط الأمامية محدودة بسبب الافتقار إلى القدرة على التخطيط وجمع البيانات ورصد التأثير وتنسيق التدخلات عبر الإدارات. كما أن المقاطعات مقيدة أيضًا بالهيكل الهرمي للبيروقراطية، وهو ما يعني غالبًا أن موظفي الخطوط الأمامية سينتظرون التوجيهات من الأعلى بدلاً من التصرف بسرعة في الميدان. يتم تحفيز الابتكارات من قبل عدد قليل من الأبطال الفرديين،[5] وعلى الرغم من نجاح الجهات الفاعلة في الاستجابة لحالات الطوارئ على المدى القصير في تحديد هذه المشكلات، إلا أنها لا تساعد في بناء نظام على المدى الطويل يشجع الحلول والعمل المحلي. وقد أدى الاستقطاب والاضطهاد السياسي على مدى العقد الماضي إلى خلق ثقافة التقاعس عن العمل داخل البيروقراطية لتجنب الانتقام. وهذا يعني أنه حتى عندما تكون الموارد متاحة، فقد لا يتم إنفاقها بفعالية أو في الوقت المناسب.

ومما يزيد الأمر تعقيدًا عدم وجود نظام مؤسسي للحكومة المحلية يمكن استخدامه للحصول على المعلومات المحلية، والوصول، والصرف، ومراقبة عمليات الإغاثة وإعادة التأهيل. ويمكن أيضًا استخدام مثل هذا النظام المحلي لتحقيق المزيد من اللامركزية في اتخاذ القرار والاستجابة من خلال الهيئات المنتخبة محليًا داخل المجتمعات القروية. وهذه هي الحلقة المفقودة وراء الكثير من الافتقار إلى القدرة على الوصول إلى المعلومات، والتنسيق، وهو ما شهدته باكستان في كل أزمة.

وفي غياب الحكومات المحلية الفعالة، يمكن لإدارات التخطيط والتنمية في المقاطعات (P&Ds) أن تتولى التخطيط المنسق وتوزيع الأموال على مستويات محلية أكثر. ويمكنها الاتصال عموديًا بالمركز في إسلام أباد، وكذلك بالمقاطعات، وأفقيًا عبر المقاطعات. إن العلاقة بين المقاطعات والمديريات ضعيفة بشكل خاص - تحتاج المقاطعات إلى تعزيز قدرة المديريات على تقديم الخدمات بشكل أكثر فعالية على مستوى القرية، على سبيل المثال في مجالات الرعاية الصحية الأساسية والوقائية، وإمدادات المياه والصرف الصحي، والري، والرعاية الصحية الأولية والثانوية. تعليم. وبمرور الوقت، ينبغي نقل مسؤولية أكبر إلى المنطقة في جميع هذه المجالات. ويمكن للوكالات الخارجية أن تساعد في خلق القدرات داخل المناطق من خلال البرمجة طويلة الأجل، من خلال بناء ومراقبة قواعد البيانات، وتقديم خطوط تمويل مشتركة، وتخطيط وتسهيل المبادرات القطاعية المشتركة، وتوفير القدرات الفنية، وخاصة في الخطوط الأمامية. وعلى وجه الخصوص، يمكنهم مساعدة المناطق في الحد من مخاطر الكوارث والتأهب لها، مثل الاستخدام الأكثر فعالية لأنظمة الإنذار المبكر لإجلاء الناس والماشية.

الموارد المنسقة

ومع تدفق الموارد اللازمة للاستجابة للفيضانات إلى باكستان، فمن المهم النظر في طرائق التمويل المجمع. ويتم ذلك حاليًا من خلال مكتب تنسيق الشؤون الإنسانية التابع للأمم المتحدة، ولكن بشكل عام، يتم تخصيص أموال الجهات المانحة في باكستان بشكل منفصل ومن خلال طرائق مختلفة. ويكمن الخطر في أن المستويات العالية من تمويل الجهات المانحة يمكن أن تقلل من ملكية الدولة للتدخلات. ويصدق هذا بشكل خاص في أعقاب جهود الاستجابة لحالات الطوارئ، حيث يمكن أن يؤثر انتهاء تمويل الجهات المانحة على استمرارية مبادرات الصحة والتغذية، ويضعف العلاقات بين الدولة والمواطنين، وخاصة في البيئات منخفضة الثقة مثل باكستان. والواقع أن باكستان شهدت في السابق هذه الدورة حيث أدى الافتقار إلى ملكية الدولة إلى تحفيز الجهات المانحة على إنشاء مبادرات منفصلة. وهذه المبادرات المنفصلة بدورها تقلل من ملكية الدولة ومشاركتها. وبدون بذل الجهود للعمل بشكل أكثر تعاونا، فإن انعدام الثقة يستمر في النمو على كلا الجانبين وبين المواطنين.

وتحاول الدولة في باكستان الإفراط في تنظيم التمويل الخارجي باسم الأمن والسيادة الوطنية، الأمر الذي يمكن أن يقلل من فعالية البرامج. ومع ذلك، فإن استبعاد الدولة من التدخلات يعني عدم بناء قدرة الدولة على المدى الطويل. إن هذا النقص في قدرة الدولة له آثار على الاستعداد للأزمة المقبلة. وفي الواقع، هناك أهداف لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بشأن توفير الأموال من خلال التعاون بين الدول وآليات الدول الشريكة، ولكن هذه الأهداف لم تتحقق في باكستان. وقد أظهر عملنا السابق بشأن سوء التغذية بعد فيضانات 2010-2011 أن 17% فقط من المهمات تم تنفيذها بالاشتراك مع الدولة (مقابل هدف 40%). وتبين أن "الأمم المتحدة، والبنك الدولي، ووزارة التنمية الدولية البريطانية كانوا يقودون الطريق نحو العمل المنسق، ولكن حتى هناك لم يتمكن أي منهم من تنسيق أكثر من نصف مهامهم". [6] ويجب على الجهات المانحة التأكد من أن جهود التنسيق الأخيرة يجب أن تمتد إلى ما بعد الأزمة الحالية وأن تكون مرتبطة بالتخطيط الاستراتيجي من قبل المركز في إسلام أباد والمقاطعات، مع ضمان شفافية المخصصات للمساعدة في إعادة بناء الثقة. إن إنشاء آليات مشتركة للتتبع والرصد بين الجهات المانحة والمسؤولين الحكوميين وهيئات مراقبة المجتمع المدني هو إحدى الطرق لتعزيز جهود التنسيق وبناء الثقة.

تعزيز أنظمة الحماية

إن مفتاح الجهود طويلة المدى هو الحاجة إلى أنظمة حماية اجتماعية فعالة وواسعة النطاق، كما أبرزت مذكرة السياسة الأخيرة التي قدمها ياشودهان غورباد.[7] وكان هذا واضحا خلال الوباء الأخير عندما كافح النظام الحالي للدولة لتلبية الاحتياجات الاقتصادية للسكان المتضررين من فقدان الوظائف والانكماش الاقتصادي. ويتجلى ذلك مرة أخرى في التأخير في توزيع المساعدات الأساسية على الفئات السكانية الأكثر فقراً، وفي تسجيل وإعادة تأهيل السكان النازحين. تمتلك باكستان واحدًا من أكثر برامج الحماية الاجتماعية إثارة للإعجاب في العالم - برنامج BISP، والذي تمت إعادة تسميته وتوسيعه مؤخرًا ليصبح "إحساس". ويوفر البرنامج أساسا ممتازا لتخصيص المزيد من الأموال لتلبية احتياجات سبل العيش والصحة والتغذية، وإعادة ملايين الأطفال إلى المدارس، وجمع البيانات حول الاحتياجات والتأثيرات، ومراقبة النتائج. ويمكنه أيضًا أن يوفر وسيلة ممتازة لتجميع التمويل خلال مرحلة إعادة التأهيل وعلى المدى الطويل لدعم المجموعات السكانية التي فقدت سبل عيشها.

وللمضي قدمًا، ستحتاج الوكالات المانحة التي تظل نشطة في باكستان إلى العمل على تعزيز العلاقات مع الدولة لتسهيل بناء مؤسسات رسمية فعالة وشاملة ومستدامة. وفي ظل الأزمات المستمرة والمتوقعة، يعد التنسيق والتعاون والتكامل أمرًا أساسيًا. وتتطلب الأزمات هذه العناصر باعتبارها عناصر أساسية نحو حكم أفضل في باكستان، وهناك بدائل قليلة للحصول على هذا الحق، ولكن هذه البدائل لا تزال بعيدة المنال في نظام الحكم في باكستان.

مراجع

[1] https://pak-flood.ushahidi.io/views/map

[2] https://reliefweb.int/report/pakistan/joint-launch-2022-pakistan-floods-response-plan-government-pakistan-and-united-nations

[3] للحصول على أمثلة على ذلك من بيئات أخرى، راجع "إطار تنسيق التأهب المتعدد القطاعات: أفضل الممارسات ودراسات الحالة والعناصر الأساسية لتعزيز التنسيق متعدد القطاعات للتأهب لحالات الطوارئ الصحية والأمن الصحي". جنيف: منظمة الصحة العالمية؛ 2020. https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/332220/9789240006232-eng.pdf

[4] لمزيد من القراءة حول هذا الموضوع، راجع Loureiro, M.; براشا. م. أحمد، أ.؛ خان، د. وعلي، م. (2021) "صفقات المساءلة في باكستان"، ورقة عمل IDS رقم 550؛ ومهمند، س.، وهـ. غازدار (2007) الهياكل الاجتماعية في المناطق الريفية في باكستان. إسلام أباد: بنك التنمية الآسيوي. https://www.researchcollective.org/Documents/Social_Structure_in_Rural_Pakistan.pdf

[5] انظر علي، سمين أ.م (2021)'شبكات الفعالية؟ أثر التسييس على الأداء البيروقراطي في باكستان‘, المجلة الأوروبية لأبحاث التنمية. https://doi.org/10.1057/s41287-021-00388-y

[6] منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي (2012) في Zaidi, S., SK Mohmand, Z. Bhutta, and AM Acosta (2013). الاقتصاد السياسي لنقص التغذية. التقرير الوطني، باكستان. وزارة التنمية الدولية-MQSUN: إسلام أباد.

[7] ياشودهان جورباد, الدروس المستفادة من الفيضانات الأخيرة في باكستان من عام 2010 https://documents1.worldbank.org/curated/en/099514509212217656/pdf/IDU0525d63c80866904cb309ee903da66ef355ec.pdf

شكر وتقدير

كتب هذا الموجز شاندانا خان مهمند ([email protected]) وميغيل لوريرو ([email protected]). وقد تمت مراجعته من قبل سابا أسلم (معهد إدارة الأعمال، كراتشي) ولقمان حكيم، واليونيسيف، وهايلي ماكجريجور وآني ويلكنسون (IDS) وأوليفيا تولوش (أنثروبوليكا). تم تحريره بواسطة فيكتوريا هالدين (أنثروبولوجيكا).

اتصال

إذا كان لديك طلب مباشر بخصوص الموجز أو الأدوات أو الخبرة الفنية الإضافية أو التحليل عن بعد، وترغب في طلب إحاطة حول موضوع معين، أو إذا كنت ترغب في أن يتم النظر في انضمامك إلى شبكة المستشارين، فيرجى الاتصال بقسم العلوم الاجتماعية في الشؤون الإنسانية منصة العمل عن طريق إرسال بريد إلكتروني إلى Annie Lowden ([email protected]) أو أوليفيا تولوش ([email protected]).

إن العلوم الاجتماعية في العمل الإنساني هي شراكة بين معهد دراسات التنمية وأنثروبولوجيا وكلية لندن للصحة والطب الاستوائي. تم دعم هذا العمل من قبل مؤسسة ويلكوم تراست ومكتب الخارجية والكومنولث والتنمية في المملكة المتحدة رقم المنحة رقم 225449/Z/22/Z. الآراء المعبر عنها هي آراء المؤلفين ولا تعكس بالضرورة آراء الممولين، أو آراء أو سياسات IDS أو Anthrologica أو LSHTM.