Réponses humanitaires à la famine et à la guerre au Soudan

La République du Soudan souffre d’une famine catastrophique. L’ensemble du pays est en crise alimentaire ou en situation d’urgence alimentaire. En juillet 2024, le Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire (IPC) a déclaré la famine dans le camp de déplacés internes de Zamzam, au Darfour Nord, près d’El Fasher ; entre 500 000 et 800 000 personnes vivent dans le camp.¹ L'IPC a également signalé que 755 000 personnes au Soudan seraient « en situation de catastrophe » (phase 5 de l'IPC) d'ici septembre 2024, tandis que 25,6 millions de personnes sont confrontées à des conditions de crise, les pires niveaux de sécurité alimentaire jamais enregistrés par l'IPC au Soudan.² La grave crise humanitaire qui frappe le Soudan est aggravée par la guerre civile qui oppose les forces armées soudanaises (SAF) aux forces de soutien rapide (RSF). La faim est utilisée comme arme par les deux camps.

Chaque crise humanitaire donne lieu à un certain nombre de « leçons apprises », souvent exposées dans les évaluations correspondantes. Mais il existe aussi la possibilité de « leçons non apprises », titre d'un article de Mats Berdal sur le maintien de la paix.³ Il est vrai que les leçons à tirer sont souvent loin d’être évidentes ou consensuelles. Mais il est clair que certaines leçons importantes des crises passées ne sont pas suffisamment prises en compte lorsqu’une crise cède la place à une autre. Nous devons également reconnaître que les humanitaires ne sont pas les seuls à essayer de tirer des leçons des crises humanitaires : ceux qui manipulent et même alimentent ces crises en tirent également des leçons sur la meilleure façon de le faire. Une question importante à ce sujet est la suivante : qui apprend le plus vite ? La survie immédiate et à long terme du peuple soudanais dépend de la capacité des gouvernements concernés à tirer des leçons plus rapidement que des groupes armés violents. Une autre préoccupation est que la pratique consistant à « tirer des leçons » est peut-être devenue une sorte de rituel qui protège le système humanitaire contre l’accusation de complaisance alors que le système lui-même ne change pas beaucoup.

Ce dossier fournit aux organisations humanitaires des informations essentielles sur le contexte de la guerre civile actuelle au Soudan et sur les facteurs qui ont contribué à créer la famine. Il examine également les réponses à la crise humanitaire, en soulignant les raisons pour lesquelles les civils ne bénéficient pas d'une protection adéquate et les raisons pour lesquelles l'aide humanitaire est insuffisante. Il présente des possibilités de lutter contre les obstacles ou les contraintes à l'aide humanitaire. Le dossier et les considérations clés ont été élaborés à partir de consultations avec des experts actifs ou connaissant bien l'histoire du Soudan et le travail humanitaire au Soudan, de l'expertise personnelle de l'auteur et de la littérature universitaire et grise.

Considérations clés

• Faire pression sur les parties belligérantes et leurs partisans pour qu’ils cessent de provoquer une famine. Il est important de reconnaître qu’au Soudan aujourd’hui – comme dans de nombreuses guerres civiles du passé – la famine n’est pas tant une conséquence de la guerre qu’une arme de guerre.
• Accroître la pression sur les pays qui soutiennent les parties belligérantes, notamment les Émirats arabes unis, l’Arabie saoudite, l’Égypte et la Russie, afin de s’attaquer au problème du commerce international et des fournitures militaires qui soutiennent les parties belligérantes.
• Tenir les parties belligérantes responsables des multiples violations des droits de l’homme et du droit humanitaire. Il est urgent de reconnaître que les deux camps ont créé la famine et d'exercer une forte pression sur les bailleurs de fonds internationaux des belligérants. Une action ferme est nécessaire pour demander des comptes aux dirigeants pour les crimes de guerre, notamment le crime de provoquer une famine. Des déclarations franches et coordonnées sur les violations du droit humanitaire et des droits de l'homme – et sur l'insuffisance des réponses humanitaires actuelles – sont essentielles.
• Encourager une réponse globale à la famine et à la guerre. La réponse devrait inclure une augmentation de la pression diplomatique sur les partisans des parties belligérantes en vue de mettre un frein aux violations des droits de l'homme, d'améliorer considérablement l'accès humanitaire et, à terme, de mettre fin à la guerre. Il faudrait que les efforts de protection de l'ONU soient accrus (par opposition à une simple aide humanitaire), notamment le déploiement d'une « force indépendante et impartiale ayant pour mandat de protéger les civils », comme le recommande la mission d'enquête indépendante établie par le Conseil des droits de l'homme de l'ONU. Il faut également accroître considérablement l'aide humanitaire en utilisant plusieurs points transfrontaliers. Il s'agit d'une crise des droits de l'homme, et elle nécessite une solution diplomatique. À l'heure actuelle, même l'aide est catastrophiquement insuffisante par rapport aux besoins.
• S’attaquer aux causes plus larges de l’insécurité alimentaire. La sécurité alimentaire s'était déjà dégradée avant même le début de la guerre. Différentes combinaisons de facteurs sont à l'origine de l'insécurité alimentaire et de la famine dans différentes régions. Toute initiative en faveur de la paix nécessitera un soutien financier important et immédiat.
• Lutter contre les obstacles et les « contraintes » pour une meilleure réponse humanitaire. Les contraintes ne sont pas forcément contraignantes. Il faut augmenter le financement immédiatement et remettre en question les contraintes de sécurité. Les liquidités peuvent permettre de surmonter certaines contraintes de sécurité.
• Augmenter l’aide pour faire face à la pénurie alimentaire croissante, qui alimente déjà la violence. Parallèlement au mantra selon lequel l’aide ne doit « pas nuire », il est important de reconnaître l’insécurité qui règne dans le pays. manque d'aide
• Réclamer des informations complètes et précises sur le montant de l’aide fournie par rapport aux besoins, les obstacles à la satisfaction de ces besoins et la meilleure façon de les surmonter. Une étape importante serait une reconnaissance plus claire de l’existence de la famine par les gouvernements concernés et les agences des Nations Unies en particulier, en s’appuyant sur le rapport de la CIP qui a reconnu la famine dans le camp de Zamzam pour les personnes déplacées à l’intérieur du pays en juillet 2024.
• Augmenter la distribution de liquidités. Il faudrait s'y prendre parallèlement pour augmenter les approvisionnements alimentaires afin de se prémunir contre l'inflation. L'argent liquide peut atteindre des zones et des personnes qui ne le peuvent pas.
• Accroître le soutien aux organisations non gouvernementales (ONG) locales. Le soutien doit être flexible et fiable, et il doit être combiné avec une présence internationale pour aider à protéger les travailleurs humanitaires locaux contre les représailles.

Les racines de la faim et de la guerre

Dans la guerre civile qui sévit actuellement au Soudan et qui a débuté en avril 2023, les forces armées soudanaises dirigées par Abdel Fattah al-Burhan se battent contre les forces de résistance soudanaises dirigées par Mohamed Hamdan Dagalo (également connu sous le nom de général Hemedti). Magdi el Gizouli, spécialiste soudanais, fait remarquer que « décrire cette guerre comme une guerre entre deux généraux ne donne pas forcément une idée exacte de sa profondeur et de son étendue ».⁴

« Diviser pour régner » pour le pouvoir

Le Soudan a longtemps eu une économie politique génératrice de faim, les périphéries géographiques étant soumises à la négligence et à un système commercial et d’exportation abusif – un système qui a été régulé par des violences périodiques.⁵ Depuis plusieurs décennies, les gouvernements de Khartoum, la capitale du Soudan, ont déployé la violence des milices contre diverses rébellions, selon un modèle qualifié de « contre-insurrection à moindre coût ».⁶ Parallèlement, des opérations d’aide alimentaire d’urgence ont été menées chaque année depuis 1984. Ces opérations ont été largement inefficaces pour promouvoir la sécurité alimentaire, à l’exception notable de l’importante aide internationale au Darfour au début des années 2000.⁷ Bien qu'il dirigeait ce que l'on a parfois qualifié d'« État en faillite », Omar el-Béchir a réussi à conserver le pouvoir à la tête du Soudan pendant trois décennies (de 1989 à 2019) en mode « diviser pour régner ».^5,8 L’habitude de monter les groupes lésés les uns contre les autres s’était ancrée avant le mandat d’el-Béchir, lorsque la famine de 1986 à 1988 avait été provoquée, en grande partie, par des raids commandités par le gouvernement contre les Dinka par des groupes arabes Baggara, eux-mêmes marginalisés politiquement et économiquement. Il s’agissait d’une forme de pillage autorisé, voire d’asservissement, au service de la contre-insurrection et du dépeuplement des régions riches en pétrole.^9–13

Milices armées

Le gouvernement d'Omar el-Béchir a encouragé et armé les milices parmi les groupes pastoraux arabes – souvent pauvres en terres – parallèlement à un discours racial de plus en plus intense qui positionnait des groupes tels que les Masalit, les Four et les Zaghawa au Darfour comme « africains » plutôt qu'arabes. Les milices, connues sous le nom de Les Janjawids, a ensuite constitué la base de la RSF, une milice affiliée au gouvernement à la loyauté douteuse qui a été officiellement intégrée au gouvernement soudanais en 2013. Il en est résulté une sorte de « structure militaire duale divisée entre des milices agressives et mobiles et des forces de garnison statiques ».¹⁴; il est important de noter que cette division reste une caractéristique de la guerre civile au Soudan, avec des combattants RSF plus mobiles contrôlant une grande partie de la campagne tandis que les SAF contrôlent des garnisons dans des positions fixes.¹⁴

Il s’est avéré beaucoup plus facile de mobiliser les Les Janjawids milices plutôt que de les démobiliser. Depuis de nombreuses années, dans un exemple frappant de ce qu'Alex de Waal a appelé « le marché politique »,¹⁵ La RSF sous Hemedti a utilisé la menace de déloyauté pour consolider son influence et consolider le pouvoir et la richesse personnelle d'Hemedti, obtenant de plus en plus de concessions du gouvernement soudanais.^15,16 Finalement, la RSF est devenue suffisamment puissante et dotée de ressources pour pouvoir rivaliser avec l'armée soudanaise elle-même, une rivalité qui a culminé avec la guerre civile actuelle d'avril 2023. Comme le notent Berridge et ses collègues, le Soudan a « récolté les retombées » d'une stratégie de milice de longue date.¹⁵

L’émergence des « États de l’ombre »

Les RSF ont pu blanchir leur réputation – et attirer des ressources – grâce à leur implication dans le contrôle des frontières dans le cadre du processus de Khartoum (un projet de contrôle des migrations de l’Union européenne et de la Corne de l’Afrique), bien que l’Union européenne nie financer directement les RSF.^17,18 Les RSF se sont également lancés dans l’exportation de sésame et de bétail, le trafic de stupéfiants, les biens volés, l’extorsion, les prises de contrôle de banques et, surtout, l’or.^4,14,19 Même si l’or est devenu la principale exportation du Soudan en termes de valeur, la plupart des exportations étaient « hors bilan » et ne contribuaient pas au Trésor ni à la balance officielle des paiements.²⁰ Le commerce de l'or a renforcé le pouvoir des seigneurs de guerre face au gouvernement central de Khartoum, en particulier en raison de la baisse des revenus pétroliers dont bénéficiait le gouvernement central. L'armée contrôlait également de plus en plus d'activités économiques, y compris l'or.²⁰ Ce qui émergeait était une sorte d’« État de l’ombre »²¹ – ou, en un sens, deux États fantômes – l’armée et la RSF construisant chacune leur propre base économique tout en privant le Trésor de revenus. La « privatisation » a encouragé la création de façades d’entreprises et les sanctions internationales ont augmenté les profits de ceux qui ont réussi à les percer.¹⁶

Crise économique

Outre les sanctions, le Trésor a été ébranlé par la perte des revenus pétroliers après la sécession du Soudan du Sud en 2011. Les dépenses consacrées au développement et à la santé ont souffert, et le gouvernement a imprimé de la monnaie pour financer les importations essentielles (notamment le blé), ce qui a encore accru l’inflation. En 2016, l’effondrement de la monnaie a frappé les importations et fait grimper encore les prix des denrées alimentaires. Lorsque l’insécurité alimentaire croissante a alimenté les manifestations dans les zones urbaines, les RSF ont été déployées contre les manifestants.

Il est significatif qu’à mesure que l’austérité s’accentuait et que les fonctions de protection sociale de l’État se dégradaient, le RSF ait pu étendre son pouvoir et son influence en se présentant comme une sorte de « soupape de sécurité » – souvent violente – pour ceux qui luttaient contre l’inflation, l’austérité, la médiocrité des services publics et les faibles perspectives d’emploi. Alors qu’un nombre croissant de personnes s’endettaient, le RSF a parfois proposé de les alléger.⁴ En bref, la RSF se nourrissait de la crise et de la pénurie – comme elle a continué à le faire en temps de guerre.

Transition gouvernementale (2019)

Le président el-Béchir a été évincé du pouvoir en 2019 à la suite d’un soulèvement populaire pacifique qui a divisé l’armée. Un gouvernement de transition a ensuite été mis en place sous la direction du Premier ministre Abdallah Hamdok. Mais ce dernier a eu du mal à équilibrer les comptes ou à consolider son gouvernement en améliorant rapidement le niveau de vie.

L’aide financière internationale est essentielle pour stabiliser la paix et les transitions démocratiques, tandis que les réformes économiques radicales qui accroissent la pauvreté sont extrêmement dangereuses.²² C’est une leçon claire tirée de l’échec du processus de paix au Sri Lanka de 2002 à 2005, par exemple.²³ Pourtant, dans un exemple notable de « leçons non apprises », le faible soutien à Hamdok et la pression pour payer les dettes internationales ont encouragé la dévaluation de la monnaie (et la réduction des subventions alimentaires et pétrolières), sapant tout « dividende démocratique » et érodant le soutien populaire. De tels processus n’ont pas été compensés de manière adéquate par le Programme de soutien aux familles soudanaises de la Banque mondiale (le Programme Thamarat), qui a de toute façon pris fin avec le coup d’État militaire d’octobre 2021.

Coup d’État militaire (octobre 2021) et guerre civile qui a suivi (avril 2023)

Menacées par la démocratisation, les RSF et les SAF ont uni leurs forces dans un coup d’État militaire en octobre 2021, aux côtés de certains anciens chefs rebelles du Darfour de retour de Libye.^14,24 Mais les RSF et les SAF se sont rapidement brouillées, les RSF résistant à une intégration rapide dans l'armée nationale et les tensions dégénérant en guerre civile à partir d'avril 2023.^24,25 Le statut d'« étranger » d'Hemedti à Khartoum a également contribué aux tensions entre RSF et SAF : les « hommes de main » de la périphérie géographique s'étaient auparavant soumis aux élites fluviales centrales (centrées sur le Nil et dominant traditionnellement le gouvernement) tout en gardant un profil beaucoup plus discret dans la capitale.^4,15,26,27

Les RSF avaient une expérience militaire non seulement au Darfour depuis le début des années 2000, mais aussi au Yémen. Des membres des RSF ont combattu au Yémen (avec un pic en 2016-2017) au sein de la coalition dirigée par l’Arabie saoudite, qui bénéficiait également du soutien des Émirats arabes unis, des États-Unis d’Amérique (USA) et du Royaume-Uni. Là encore, la violence était plus facile à attiser qu’à calmer, et la prise de contrôle de l’État offrait un exutoire aux combattants de retour au pays, agités et aguerris, qui n’étaient pas faciles à démobiliser.⁴

La collusion peut être un élément important de la guerre.^28,29 Au Soudan, de Waal note que les RSF ont soudoyé certains officiers des SAF, dont certains ont changé de camp plutôt que de combattre.³⁰ Les conflits entre seigneurs de guerre peuvent se transformer en une confrontation durable dans laquelle chaque camp exploite les civils dans ses zones respectives, souvent avec un soutien extérieur pour un démembrement partiel de l'État. Alors que les combats sont actuellement acharnés, les RSF et les SAF pourraient également être tentées de diviser le pouvoir territorialement, influencées en partie par leur intérêt commun à continuer de faire dérailler la révolution soudanaise.⁴ Tom Perriello, l'envoyé spécial des États-Unis pour le Soudan, a noté que les éléments liés à l'ancien régime d'Al-Bashir considèrent la poursuite de la guerre comme un isolement par rapport au processus démocratique.³¹

Créer la famine

Au Soudan, la population est confrontée à plusieurs famines, dans un contexte d’insécurité alimentaire extrême de plus en plus répandue. En décembre 2023, le Programme alimentaire mondial (PAM) a signalé que 18 millions de personnes étaient confrontées à une faim aiguë.³² Le Darfour est durement touché par la guerre et la famine. Les zones contrôlées par les RSF et les zones urbaines assiégées sont extrêmement défavorisées. Au Darfour-Nord, El Fasher est assiégée et sa population s'est accrue de personnes fuyant les combats dans les zones environnantes, notamment dans les camps de déplacés de Tawila, Kutum et Kassab.²⁴ Les zones contrôlées par les RSF autour de Khartoum et de Gezira ont également été gravement touchées. Les villes et villages se sont étendus en raison des violences rurales,¹⁴ Les prix urbains augmentent. Les pays voisins sont également en situation d’urgence : le Tchad, l’Éthiopie et le Soudan du Sud.

Crise économique majeure

Le Soudan traversait une crise économique majeure, provoquée par une série de facteurs (voir encadré 1), même avant la guerre civile actuelle d’avril 2023. Cette guerre, et des conflits plus longs comme celui du Darfour (depuis 2003), ont considérablement aggravé la crise économique.

Encadré 1. Facteurs à l’origine de la crise économique au Soudan

Inflation, dévaluation de la monnaie, baisse des recettes publiques et politiques d’austérité ; Perte des revenus pétroliers et détournement de ces revenus vers l’armée et les « États fantômes » des Forces de soutien rapide (RSF) ; D'importantes perturbations dans l'approvisionnement en blé ont été causées par la guerre en Ukraine, 801 tonnes de blé soudanais provenant de Russie et d'Ukraine.5

Source : Auteur. Sources citées.

La guerre provoque la famine

La guerre civile actuelle est le principal facteur de famine, les zones les plus touchées par la famine étant étroitement liées aux violences. La violence a provoqué d'intenses souffrances dans certaines régions, comme le Darfour, le Kordofan et la Gezira.

L’expérience militaire des RSF leur a permis de réaliser des gains rapides dans la guerre à partir d’avril 2023 – en prenant la majeure partie de Khartoum, puis une grande partie du Darfour et du Kordofan, puis l’État de Gezira.²⁶ En mai 2023, les RSF ont consolidé leur contrôle sur une grande partie du Darfour en association avec diverses milices arabes.

La plupart des zones qui ont le plus besoin de nourriture et d’autres éléments de secours d’urgence sont des zones contrôlées par les RSF ou des zones urbaines assiégées par les RSF. Les zones contrôlées par les RSF sont soumises à des pillages généralisés par les RSF, et les FAS restreignent les mouvements de nourriture dans ces zones. Les mouvements de nourriture dans les zones urbaines sont généralement limités par les RSF.³³ Au Darfour, la faim sévit également dans les zones contrôlées par Abdel Wahid al-Nur (chef du Mouvement/Armée de libération du Soudan), centrées sur le Jebel Marra.²⁴

La guerre a considérablement réduit les revenus de l’État,²⁰ quelque chose qui alimentera la stratégie de « contre-insurrection à moindre coût »⁶ et pourrait approfondir l’utilisation actuelle de la famine comme arme.

La faim comme arme de guerre

Dans les crises passées, que ce soit au Soudan ou ailleurs, la famine a souvent été considérée comme une conséquence de la guerre. Mais cela tend à occulter la mesure dans laquelle la faim est une conséquence de la guerre. arme Aujourd’hui, au Soudan, la famine est devenue une véritable arme de guerre et elle a également des fonctions économiques identifiables.^7,9,34–36 La famine et la guerre ont des racines profondes dans la société soudanaise et dans la manipulation de la pénurie par ceux qui sont prêts à utiliser la violence pour survivre, tant politiquement qu’économiquement.

Les RSF et les SAF ont toutes deux contribué à créer la famine. Le caractère criminel de cette entreprise a été souligné en 2018 par la résolution 2417 du Conseil de sécurité de l’ONU et sa condamnation, plus généralement, de la famine comme arme de guerre, y compris le refus illégal d’accès humanitaire. Sans une initiative diplomatique et humanitaire beaucoup plus substantielle, le Soudan s’enfoncera davantage dans la pénurie qui alimente la violence, qui favorise les tactiques de « diviser pour régner » et qui encourage l’utilisation de la famine à la fois comme arme et comme moyen d’appropriation des ressources.

Les forces armées soudanaises ont eu recours à la famine comme arme contre les vastes zones contrôlées par les RSF. L'International Crisis Group rapporte non seulement que la faim au Darfour est plus forte dans les zones contrôlées par les RSF, mais aussi que l'armée soudanaise a largement refusé à l'ONU l'autorisation de fournir de l'aide.²⁶ De Waal note à propos des SAF : « la famine est l'arme la moins chère et la plus efficace et ils ne l'abandonneront pas facilement ».³³ Un système contraignant d'« autorisations » gouvernementales a notamment entravé les livraisons dans les zones contrôlées par les RSF, chaque camion nécessitant une autorisation.²⁴ Le contrôle exercé par le gouvernement est renforcé par le fait que la quasi-totalité de l'aide humanitaire passe par Port Soudan. Les autorités locales ont parfois bloqué les livraisons afin de donner la priorité à leurs propres populations, et les autorités gouvernementales ont parfois fait pression pour que des escortes armées soient envoyées inutilement.³⁷ Reflétant et intensifiant les restrictions officielles sur l’aide humanitaire depuis plusieurs décennies, l’aide transfrontalière en provenance du Tchad et du Soudan du Sud a été sévèrement restreinte, un seul des 11 points de passage étant généralement ouvert (puis Adré au Tchad a été partiellement rouvert en août 2024). Le Soudan du Sud est potentiellement extrêmement important pour les livraisons au Kordofan ainsi qu’au Darfour et dans d’autres régions du Soudan.

Pendant ce temps, les RSF tentent d'affamer les garnisons gouvernementales, qu'elles ont du mal à déloger. Elles renforcent également leurs propres forces et récompensent leurs partisans en saccageant les campagnes et de nombreuses zones urbaines. A Kebkaibya, au Darfour, elles ont bloqué des camions de secours en direction du camp de Zamzam.

De nombreux observateurs craignent des massacres généralisés si les RSF parviennent à s'emparer d'El Fasher.²⁴ Les Zaghawa constituent une grande partie des forces qui combattent les RSF et risquent des représailles si ces derniers prennent El Fasher.²⁴ Le personnel de l’ONU fait pression pour que des couloirs d’évacuation soient créés à El Fasher et dans les camps environnants pour les personnes déplacées à l’intérieur du pays.²⁴

De Waal a souligné que les deux camps ont recours à la famine. Il décrit la RSF comme « une machine à piller, une machine à accumulation primitive ».³³ En réalité, la RSF délivre des permis de piller – une variante de la vieille stratégie des milices. De Waal suggère également que les généraux de la SAF s’adaptent dans une certaine mesure à cette méthode, en recourant à une guerre basée sur la milice et en utilisant des tactiques d’encerclement et de siège contre la RSF.

Au Darfour, les RSF et les SAF ont toutes deux bombardé des zones très peuplées, affectant gravement les civils et provoquant la destruction généralisée d’infrastructures civiles cruciales, notamment l’approvisionnement en eau, l’assainissement, les soins de santé et l’éducation.¹⁹ Un rapport de juin 2024 de l’International Crisis Group sur la catastrophe en cours à El Fasher notait :

Alors que l’armée et les RSF ont violé de manière flagrante le droit international humanitaire, les Soudanais qui meurent de faim sont concentrés dans les territoires contrôlés par les RSF et le gouvernement dirigé par l’armée refuse depuis des mois que les cargaisons d’aide humanitaire passent directement dans ces zones. En février [2024], le gouvernement du général Abdelfattah al-Burhan – opérant depuis Port Soudan après avoir été contraint de se relocaliser de Khartoum – a annulé l’autorisation accordée à l’ONU d’acheminer l’aide du Tchad vers les territoires contrôlés par les RSF. Après de nouvelles négociations, l’administration de Burhan a proposé un couloir d’aide via un seul poste frontière à El Tina, qui est toujours sous son contrôle, mais de hauts responsables humanitaires affirment que cette route pourrait s’avérer non viable pour une opération de secours à grande échelle. Elle fait l’objet de renégociations constantes et elle pourrait bientôt être fermée par les pluies saisonnières.²⁴

Les zones fertiles ont attiré la violence et la faim

Comme dans plusieurs autres famines, les zones fertiles ont attiré la violence et la faim.^9,38 Après le déclenchement de la guerre en avril 2023, les gains militaires rapides des RSF au Darfour ont provoqué l'expulsion massive du peuple Masalit d'El Geneina, dans l'ouest du Darfour, une zone relativement fertile sujette à la surpopulation en raison de la détérioration des pâturages et du déplacement des routes pastorales.^14,24 L'Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a constaté « la destruction de tous les 86 sites de rassemblement de personnes déplacées à l'intérieur du pays dans la ville d'El Geneina au cours du premier mois du conflit ».³⁹ Le groupe d’experts de l’ONU a noté en janvier 2024 que « rien qu’à El Geneina, entre 10 000 et 15 000 personnes ont été tuées ».¹⁹ Au Kordofan, l’armée et les RSF ont exploité les tensions ethniques (comme entre Messiriya et Hamar) tout en exploitant les tensions dans groupes ethniques.⁴⁰

En décembre 2023, les RSF ont pénétré dans l’État de Gezira, prenant le contrôle de l’un des plus grands systèmes d’irrigation du monde. Comme Gezira produit environ la moitié du blé du Soudan et abrite la plupart des réserves de céréales, l’attaque a des conséquences désastreuses sur la sécurité alimentaire de l’ensemble du pays. La demande de nourriture dans l’État de Gezira avait déjà été stimulée lorsque Gezira a accepté d’accueillir des centaines de milliers de personnes fuyant les combats ailleurs. Fait significatif, la pratique des RSF consistant à recruter de force des personnes les a éloignées du travail de production alimentaire. Les RSF ont également pillé 2 500 tonnes de nourriture dans un entrepôt du Programme alimentaire mondial à Wad Madani.⁴¹

La famine implique généralement diverses formes de violence et de « pression » sur les victimes. Les ressources sont extraites des victimes au gré des fluctuations des prix et les actifs sont transférés des victimes de la famine aux bénéficiaires. En partie à cause de l'influence des bénéficiaires sur les opérations de secours, les secours n'arrivent souvent qu'après que ces « bénéfices » ont été récoltés.³⁴ La famine provoquée par la violence tend également à créer des prix « désespérés » (généralement élevés pour les céréales, bas pour le bétail et la main-d’œuvre) dont bénéficient de nombreux bénéficiaires. En temps de guerre notamment, les « forces du marché » peuvent céder la place à des « marchés forcés » (comme lorsqu’une arme a été pointée directement sur le marché d’Abyei lors de la famine de 1986-1988).⁴²

Exportations massives de bétail du Soudan

Les Janjawids Les raids ont accéléré l’expansion des exportations de bétail, déjà notable dans les années 1990. L’augmentation des exportations de bétail vers le Moyen-Orient a créé une pression à long terme sur l’agriculture de subsistance et a alimenté les conflits fonciers.^14,43

En ce qui concerne le Soudan d’aujourd’hui, de Waal a fait référence à « un transfert massif de biens » centré sur l’élevage.³³ Selon certaines informations, la plupart des navires quittant Port Soudan transporteraient du bétail à destination de l'Arabie saoudite, et le ministère soudanais des Finances rapporte qu'en 2023, 4,7 millions de têtes de bétail ont été exportées, contre moins de 2 millions en 2022.¹⁴ Un article récent indique que « le bétail a continuellement afflué des zones sous contrôle des RSF vers les zones contrôlées par l'armée pour être exporté via les ports maritimes, atteignant 5 millions de têtes, soit le taux d'exportation de bétail le plus élevé de l'histoire du Soudan ».⁴⁴ Cela suggère également un degré important de collusion entre RSF et SAF autour des exportations de bétail, les deux poursuivant une version de ce que de Waal appelle le « capitalisme colonial ». La « protection » a également été profitable aux parties en guerre : le HCR a noté en octobre 2023 que « la pratique consistant à imposer des « frais », des « amendes » ou des « taxes » à ceux qui tentent de fuir a été reproduite à ceux qui ne peuvent pas fuir, sous prétexte de garantir leur sécurité ».³⁹

Violence autorisée par un large éventail d'acteurs aux objectifs divers

Tout comme le gouvernement central de Khartoum a autorisé la violence des milices pendant de nombreuses décennies, les deux camps en guerre autorisent désormais la violence d’un large éventail d’acteurs aux objectifs divers.^{19,24,28,45,46} La solidité des chaînes de commandement est incertaine et variable. L'International Crisis Group note que « les deux principaux belligérants ont des difficultés à commander et à contrôler. Al-Burhan s'appuie de plus en plus sur les anciens éléments d'el-Béchir et des islamistes, ainsi que sur les milices communautaires et d'autres groupes armés, pour combattre les RSF ».²⁶

Les travailleurs humanitaires affirment que RSF paie des combattants avec le permis de piller et de violer, tout en niant toute responsabilité. En janvier 2024, le groupe d'experts de l'ONU a constaté « des attaques aveugles contre des civils [et] des mauvais traitements infligés à des civils (torture, viol, meurtres, arrestations et détentions massives) », ajoutant qu'il s'agissait de crimes de guerre et qu'ils pouvaient être qualifiés de crimes contre l'humanité.^19,39,47,48 Autoriser la violence et nier toute responsabilité existe depuis longtemps au Soudan, mais lorsque de puissants acteurs internationaux comme les États-Unis ont constamment fait pression pour freiner la violence des milices dans le cadre du processus de paix Nord-Sud, il s’est avéré possible, comme l’a noté John Ryle, de « rappeler les chiens de guerre ».⁴⁹

Réponses à la crise humanitaire

La pression internationale en faveur de l’accès, de la paix et du respect du droit international a été qualifiée de « terriblement insuffisante » dans un important rapport de Humanitarian Outcomes (décembre 2023).⁵⁰ Le rapport note également : « Lors des précédentes crises humanitaires de grande ampleur, l’aide humanitaire a souvent servi de substitut à l’action politique. Au Soudan, elle ne remplit même pas ce rôle. »⁵⁰

Il n’est pas difficile de penser à des crises dans lesquelles l’aide humanitaire a effectivement servi de substitut à une intervention politique et diplomatique adéquate – les crises précédentes au Darfour⁷ et Bahr el Ghazal,⁹ par exemple, ainsi que les catastrophes en Éthiopie, au Rwanda, en Ouganda, au Myanmar, au Sri Lanka et dans l’ex-Yougoslavie.^38,51–53 Ce danger demeure en ce qui concerne la famine actuelle au Soudan.

Mais le rapport sur les résultats humanitaires a raison de souligner la faible ampleur de l’aide humanitaire actuelle au Soudan, à la fois par rapport aux besoins et par rapport aux opérations passées.⁵⁰ Il convient de noter que la catastrophe du Darfour au début des années 2000 a nécessité la distribution de plus de 560 000 tonnes de nourriture entre avril 2004 et décembre 2005. Il faut une aide de cette ampleur pour réduire l’insécurité alimentaire et la malnutrition dans une large population. Pourtant, à ce jour, le Darfour – et le Soudan dans son ensemble – n’ont reçu aucune aide d’une telle ampleur (voir encadré 2).

Encadré 2. Livraisons d’aide alimentaire du Programme alimentaire mondial au Darfour : 2023 et 2024

Entre juillet et décembre 2023, le Programme alimentaire mondial (PAM) n’a pas été en mesure de livrer n'importe lequel assistance au Darfour du Nord, du Sud et de l’Est (tout en fournissant 11 convois de nourriture au Darfour de l’Ouest et du Centre). De janvier à août 2024, il y a eu un total de 15 convois (quatre en provenance de Port Soudan et le reste du Tchad). En additionnant les tonnages de nourriture livrés par le PAM au Darfour (ou en route), on obtient un total de 19 732 tonnes métriques. Étant donné que le PAM calcule que 1 000 tonnes métriques nourriront environ 83 000 personnes pendant un mois, 19 732 tonnes nourriraient environ 1,64 million de personnes pendant un seul mois. Pourtant, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) a mis la population dans le besoin dans le seul Darfour du Nord à plus de 2,6 millions de personnes en 2023.54

Source : Auteur personnel. Source citée.

Il est alarmant de constater que, par rapport à d’autres récentes situations d’urgence en matière d’accès restreint au Yémen, en Haïti, au Myanmar et en République centrafricaine, le Soudan présente à la fois le pourcentage le plus élevé de personnes dans le besoin et la proportion la plus faible de personnes aidées.⁵⁰ En juin 2024, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) a déclaré que les fournitures de secours avaient atteint 351 TP3T de personnes identifiées comme ayant besoin d'aide (et seulement 301 TP3T de personnes déplacées à l'intérieur du pays).⁵⁵ L'enquête nationale sur les résultats humanitaires a révélé que l'aide alimentaire n'avait atteint que 161 TP3T de ceux qui en avaient besoin.

Les transferts d’argent liquide, effectués par des organisations non gouvernementales internationales (ONGI) ou par des membres de la diaspora, des amis et des proches, ont permis de contourner les obstacles à l’acheminement de l’aide physique, en aidant par exemple les cellules d’intervention d’urgence locales (groupes d’aide communautaires). Mais l’argent liquide sans nourriture est inflationniste et tout le monde n’a pas accès aux transferts d’argent liquide. Les transferts d’argent liquide rencontrent également leurs propres difficultés, notamment en matière de télécommunications.

Alan Boswell, expert de l’International Crisis Group, a déclaré en mai 2024 :

On ne peut s'empêcher de regarder le niveau d'attention porté à des crises comme celles de Gaza et de l'Ukraine et de se demander ce que seulement 5% de cette énergie auraient pu faire dans un contexte comme celui du Soudan et combien de milliers, de dizaines de milliers de vies cela aurait pu sauver.⁵⁶

Insuffisance de la protection des civils

Missions de maintien de la paix et d’établissement des faits de l’ONU

L'Opération hybride Union africaine-Nations unies au Darfour (MINUAD), une mission de maintien de la paix créée tardivement en 2007, a été dissoute en décembre 2020 sous la pression des États-Unis pour réduire le budget du maintien de la paix. Et ce, malgré la présence de groupes rebelles et de milices au Darfour et la présence de 1,5 million de personnes dans des camps de déplacés internes. Le nouveau chef de l'État soudanais, le général Burhan, a déclaré très ouvertement en mai 2019 que le régime prévoyait de céder les bases de l'ONU restantes aux RSF.⁵⁷ Un article dans Le Nouvelle Humanitaire a noté en mai 2021 que « de nombreux Darfouris estiment que le retrait [de l'ONU] a aggravé la situation sécuritaire », en particulier à El Geneina³⁷ où la violence a ensuite dégénéré en massacres à grande échelle.¹⁹ Human Rights Watch a noté que « de fin avril à début novembre 2023, les RSF et les milices alliées ont mené une campagne systématique pour expulser, notamment en tuant, les habitants de l'ethnie Massalit… d'El Geneina ».⁵⁸

Alors que les besoins de protection augmentent, la mission d’enquête indépendante établie par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU a maintenant judicieusement recommandé le déploiement d’une « force indépendante et impartiale ayant pour mandat de protéger les civils ».⁵⁹

Pression internationale sur les RSF et les SAF

Alors que le conflit s'intensifie au Darfour en particulier, les États-Unis ont imposé des sanctions aux commandants des RSF et menacé d'en prendre d'autres. Les États-Unis ont également exercé une certaine pression sur les Émirats arabes unis pour qu'ils mettent un frein aux RSF.^24,26 dans un contexte où le groupe d'experts de l'ONU a trouvé des preuves « crédibles » de fournitures d'armes des Émirats arabes unis aux RSF.¹⁹ Mais alors que l’assaut des RSF sur El Fasher aurait pu être stoppé,²⁴ Ces pressions n’ont pas suffi à atténuer la crise.

Il est également urgent d’accroître la pression internationale sur l’Arabie saoudite et l’Égypte en ce qui concerne leur soutien aux Forces armées soudanaises.²⁴

La Russie a également de l'influence : le leader des RSF, Hemedti, a noué des liens étroits avec la Russie et a rencontré le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, le jour où la Russie a envahi l'Ukraine.²⁷

Nécessité d’une pression diplomatique concertée

Les progrès en matière de paix et d’accès ont été compliqués par la prolifération d’initiatives de paix et le manque de coopération entre elles.¹⁹ Mais une pression diplomatique concertée peut considérablement freiner une famine provoquée par l’homme, comme ce fut le cas avec l’opération Lifeline Sudan en 1989, après que les silences diplomatiques antérieurs eurent permis aux raids et au refus d’aide de se poursuivre pratiquement sans contrôle.⁹ L’adhésion des Émirats arabes unis, de l’Arabie saoudite et de la Russie sera importante. Étant donné qu’il existe des éléments de collusion avec les parties belligérantes et l’économie de guerre qui y est associée, toute adhésion de ce type exigera que les gouvernements occidentaux accordent la priorité aux considérations humanitaires par rapport à d’autres considérations dans leurs relations diplomatiques avec ces pays.

Protection des réfugiés

La protection implique également que les États voisins soient disposés à accueillir des réfugiés. Pourtant, Amnesty International rapporte que l’Égypte arrête et renvoie de force des réfugiés soudanais fuyant la guerre.⁶⁰ Les gouvernements concernés devraient inciter les pays voisins à respecter le droit international et à apporter un soutien à ceux qui fuient, une tâche facilitée lorsque la volonté d’accueillir des réfugiés est partagée par les gouvernements exerçant une « pression ».

Insuffisance des secours

Il existe un décalage majeur entre la géographie des besoins et la géographie de la réponse. Le rapport sur les résultats humanitaires (décembre 2023) note que « la réponse humanitaire reste principalement concentrée dans l'est du pays, plus accessible, et dans les zones contrôlées par les Forces armées soudanaises, et la plupart des agences ont encore du mal à opérer dans une grande partie du pays, où les besoins sont les plus élevés, et dans les zones contrôlées par les Forces de résistance du Soudan ».⁵⁰ Voir l’encadré 3 pour des exemples de raisons expliquant l’inadéquation géographique des besoins et des prestations (quelle que soit la partie du monde).

Encadré 3. Exemples de raisons expliquant l’inadéquation géographique des besoins et des prestations

Obstacles logistiques à l’accès aux zones reculées ; Obstacles à la sécurité ; Manque d’informations détaillées sur des zones relativement inaccessibles ; Préjugés politiques (qu’ils soient de la part des autorités gouvernementales du pays touché par la crise, des rebelles ou des acteurs internationaux, ou de tous ces acteurs) ; Les agences des Nations Unies s’en remettent généralement aux priorités des gouvernements, ce qui est normal dans les programmes de développement et qui se répercute fréquemment sur les opérations humanitaires.

Source : Auteur propre.

Même dans les zones où l'aide est concentrée et où l'accès et la sécurité sont relativement bons, le personnel humanitaire signale une présence insuffisante des organisations humanitaires pour répondre aux besoins des personnes déplacées à l'intérieur du pays, comme à Kassala, Gedaref et Port Soudan. On peut en dire autant des besoins dans les pays voisins, bien que moins « difficiles d'accès ».

Les pressions diplomatiques sont généralement nécessaires pour remédier aux inadéquations entre les besoins et les distributions. Dans de nombreuses autres catastrophes, les zones accessibles ont reçu une aide considérablement plus importante, tandis que les zones où les besoins étaient les plus importants ont été négligées.^8,61,62 La négligence des zones rurales relativement difficiles d’accès tend à encourager la migration vers les zones urbaines et peut contribuer à une mortalité élevée due aux maladies dans les camps.⁶¹ Une évaluation interinstitutions des réponses à la crise dans le nord de l'Éthiopie en 2024 a noté que « l'aide humanitaire a été bloquée, ce qui a entraîné une situation où, parfois, seulement 10 % de l'aide nécessaire à la population tigréenne a atteint la région ».⁶³

Lutte contre les obstacles ou les « contraintes » à l’aide humanitaire

Dans le monde de l'aide humanitaire, les bonnes intentions se heurtent souvent à des obstacles politiques. Mais dans une contribution importante, Bernard Schaffer a suggéré que les « contraintes » peuvent parfois être surmontées, notamment lorsque les « obstacles à la mise en œuvre » sont intégrés dans la conception des politiques.⁶⁴

Les sections suivantes explorent les possibilités de lutter contre les « contraintes ».

Financement

Les contraintes de financement sont les plus faciles à surmonter. OCHA a signalé que le Plan de réponse et de besoins humanitaires pour le Soudan pour 2024 n’avait été financé qu’à hauteur de 151 TP3T, un chiffre étonnamment bas.⁵⁵ Les contraintes de financement ont même conduit à des réductions des rations au Tchad, où la sécurité est relativement bonne.⁶⁵

Blocage de secours

Lorsque l’aide humanitaire est bloquée par les parties belligérantes, l’aide transfrontalière peut s’avérer particulièrement utile (comme en Éthiopie dans les années 1980). La négligence de l’aide transfrontalière a également été soulignée par les critiques.⁶⁶ De telles opérations peuvent bénéficier de divers degrés de soutien gouvernemental ou ne pas bénéficier du moindre soutien.

Le rapport sur les résultats humanitaires (décembre 2023) note : « Il est nécessaire de s’éloigner d’une réponse centrée sur Port Soudan et d’une architecture de contrôle de l’aide dominée par le gouvernement. Les efforts doivent être intensifiés pour ouvrir davantage de points de passage pour l’aide dans les zones contrôlées par le gouvernement et par les RSF en provenance d’Éthiopie, du Soudan du Sud et du Tchad. »⁵⁰ Il n’est pas approprié de faire preuve de déférence envers les pays hôtes dans les programmes de développement lorsque ces derniers attisent une crise humanitaire. De nombreux travailleurs humanitaires considèrent que la pression exercée par l’ONU et la diplomatie est insuffisante, en particulier sur les forces armées soudanaises. La reprise récente de l’aide humanitaire par l’intermédiaire d’Adré au Tchad (avec l’accord apparent des forces armées soudanaises et des forces armées soudanaises) montre ce que peut faire une attention diplomatique accrue, même si les livraisons d’aide restent très insuffisantes pour répondre aux besoins. Les négociateurs ont estimé que certains membres de l’armée étaient favorables à l’aide humanitaire, alors que les éléments radicaux liés à l’ancien régime d’Al-Bashir ne l’étaient pas.⁴⁹

Sécurité

L’un des principaux enseignements des crises précédentes est que les conditions de sécurité varient considérablement d’une région à l’autre. L’évaluation humanitaire interinstitutions de la crise au Yémen a critiqué les décisions générales prises en matière de sécurité, estimant qu’elles avaient inutilement restreint l’aide aux régions relativement sûres du pays.⁶⁸

Le rapport du Humanitarian Outcome sur le Soudan a noté qu'avec la reprise de la guerre en avril 2023, la « décision d'évacuer [le personnel international], aussi justifiée soit-elle – et même exigée par les politiques de nombreuses organisations – a eu un impact majeur sur la capacité à maintenir les programmes d'aide et à répondre rapidement aux nouveaux besoins ».⁵⁰ Même si les besoins ont augmenté, la présence humanitaire a « considérablement diminué ».⁵⁰ L'enquête nationale menée par Humanitarian Outcome suggère que de nombreuses régions du Soudan restent accessibles aux secours, mais n'en reçoivent toujours que peu.⁵⁰

Le sentiment d’un manque de capacité à fournir une assistance est alors devenu un facteur important expliquant les faibles niveaux de financement de la part des donateurs.⁵⁰ Un travailleur humanitaire a déclaré : « Le système des Nations Unies demande davantage d'argent aux donateurs et reçoit souvent comme réponse que l'argent déjà alloué n'a pas été dépensé. Nous sommes dans une impasse. »

Médecins Sans Frontières est active dans tous les Darfours et a fourni une certaine aide, tandis que des fournitures commerciales ont également été livrées malgré les obstacles sécuritaires.^1,69 Mais une grande partie de l'aide a été apportée par ce qu'un travailleur humanitaire a appelé des opérations de type « éclair » du Tchad à El Geneina, juste à l'intérieur du Soudan. Notant que les risques sécuritaires sont réels, Alessandro Mangione de Médecins Sans Frontières a suggéré : « La plupart des organisations sont assez réticentes à prendre des risques. Il y a beaucoup de peur et peu de rationalisation des risques… Beaucoup proviennent des limites que l'on s'impose. Il y a une incapacité à adopter une position ferme en faveur de l'intensification, avec une analyse rationnelle des risques, sachant que cette crise nécessite des réponses avec une forte appétence au risque. »

Les obstacles sécuritaires nécessitent des solutions créatives (dont aucune ne sera exempte de risques) et une forte pression diplomatique, tandis que l'absence de présence physique complique l'évaluation des risques. Le fameux « triple lien » (l'idée selon laquelle le développement, l'action humanitaire et la paix doivent être abordés ensemble) peut potentiellement entraver les réponses humanitaires rapides si les progrès en matière de paix et de développement sont considérés comme une condition nécessaire à l'aide humanitaire.

Plaidoyer

Les organismes d’aide humanitaire ont tendance à trouver un équilibre entre « accès » et « plaidoyer ». Dénoncer les violations des droits de l’homme peut certes entraîner des représailles, notamment des violences et des expulsions. Mais l’une des leçons que l’on peut tirer d’autres crises est que dénoncer haut et fort peut aussi avoir des conséquences néfastes. améliorer L’accès humanitaire peut en réalité se réduire au fil du temps, lorsque les organisations humanitaires restent très silencieuses dans l’espoir de gagner les faveurs des gouvernements ou d’autres parties belligérantes.^70,71

Les causes de la famine et des déplacements peuvent être systématiquement déformées lorsque les données des organisations d’aide minimisent les conflits et mettent en avant la responsabilité personnelle et la « résilience » des bénéficiaires (notamment en mettant l’accent sur les habitudes d’hygiène et nutritionnelles).^7,72 Une évaluation des réponses apportées à la crise du Darfour au début des années 2000 a noté que « davantage, et non moins, de plaidoyer public en faveur des femmes, des hommes et des enfants touchés par la guerre aurait contribué à créer un environnement plus protecteur ».⁷³ Elle a également souligné la nécessité d’une « stratégie de plaidoyer commune et clairement articulée pour le Darfour plus tôt dans la crise ».⁷³

L'évaluation humanitaire interinstitutions de la crise au Yémen a souligné la nécessité d'une approche coordonnée pour favoriser la résolution du conflit, l'accès et l'établissement de « lignes rouges » dans l'acheminement de l'aide.⁶⁸ La nécessité d’un plaidoyer coordonné était également l’une des conclusions d’une évaluation de l’aide au Sri Lanka réalisée par le Programme alimentaire mondial en 2008 et 2009.⁷¹ L’une des principales critiques formulées dans l’évaluation humanitaire interinstitutions sur l’Éthiopie était qu’il y avait « peu, voire aucune, déclaration collective contre le blocus imposé au Tigré, le harcèlement, les arrestations et détentions arbitraires ou la torture du personnel humanitaire de l’ONU et non-ONU ou la pratique de la famine comme arme de guerre ».⁶³ De telles leçons ont désormais été constatées à maintes reprises, mais beaucoup moins souvent retenues.

Le 28 août 2024, Reuters a rapporté que « le PAM [Programme alimentaire mondial] et d’autres agences des Nations Unies se sont plaints du manque d’accès qui les empêchait d’atteindre les personnes dans le besoin, principalement dans les zones sous contrôle des RSF comme Khartoum et les régions du Darfour et du Kordofan. Mais les agences d’aide ont largement évité de blâmer publiquement l’une ou l’autre des parties belligérantes ».⁷⁴ Il semblerait qu'il s'agisse là d'un autre cas de leçons non retenues. Au Soudan, selon le rapport de Humanitarian Outcome, « certains praticiens ont noté une tendance à « se taire et à faire preuve de retenue, et à voir ce qu'ils peuvent négocier tranquillement par eux-mêmes » ».⁵⁰ Accordant souvent un accès à court terme pour des montants d’aide relativement faibles, les gouvernements abusifs ont eux-mêmes beaucoup appris, notamment sur la manière d’encourager une approche calme et déférente au sein de l’ONU et du système d’aide en général : ils utilisent leur capacité à « ouvrir et fermer le robinet de l’aide » comme un moyen de façonner le récit.

Les négociations diplomatiques actuelles étant principalement axées sur l’accès humanitaire (et entravées par des conflits sur la « souveraineté »), il existe un risque que des négociations plus fondamentales sur la sécurisation de la paix soient mises de côté – ou tout simplement bloquées par les problèmes évidents que pose la réalisation de ce programme d’« accès ». Au Soudan, l’accent mis sur les contraintes bureaucratiques risque aujourd’hui de masquer les violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme, notamment l’utilisation du refus d’aide comme arme de guerre.⁵⁰ Un travailleur humanitaire a déclaré que les donateurs ne prennent pas de risques si les besoins ne sont pas clairement documentés et qu’ils estiment ne pas pouvoir atteindre leurs indicateurs de performance clés.

Des informations complètes et précises sur le montant de l'aide apportée par rapport aux besoins

Commentant la famine actuelle au Soudan, un rapport de Humanitarian Outcomes (décembre 2023) a noté :

Les personnes interrogées ont confirmé que les montants d’aide réellement apportés aux populations restent très faibles et ont noté une réticence de la part du système d’aide internationale à reconnaître ouvertement les limites de l’aide. Les déclarations ont plutôt tendance à se concentrer sur des indicateurs tels que les chargements de camions et les tonnages livrés, sans préciser combien de personnes ont été atteintes, quelle quantité d’aide a été apportée et à quelle fréquence.⁵⁰

C'est important. Les mises à jour d'OCHA présentent des chiffres sur le nombre de personnes touchées, mais ne donnent que peu d'indications sur la quantité de nourriture distribuée aux bénéficiaires ou sur la durée de conservation de cette nourriture.⁷⁵ Même le nombre de personnes dans le besoin dans des endroits particuliers n'est souvent pas clair dans les mises à jour d'OCHA. Nous n'entendons pas non plus parler du nombre de personnes dans le besoin qui sont pas être ciblé par l’aide humanitaire.⁷⁶ Là encore, le danger majeur est que le grand public puisse avoir l’impression qu’une crise est résolue de manière significative alors que ce n’est pas le cas.

Là encore, les leçons tirées des autres crises n’ont pas été suffisamment tirées. En 2017, un rapport de Saferworld sur la guerre civile en Syrie notait que les rapports d’OCHA ne donnaient que peu d’indications sur la durée pendant laquelle les personnes pourraient compter sur l’aide fournie. Le rapport ajoutait : « Pourtant, un tel exercice semble fondamental pour évaluer l’adéquation de la distribution de l’aide ».⁷⁵ Au cours de la famine de 1986 à 1988 au Soudan, les évaluations des besoins donnaient systématiquement des estimations des populations « dans le besoin et atteignables », mais cela était radicalement différent de l’évaluation du niveau réel des besoins ; associé à une reconnaissance tardive de la famine, cela donnait une aura de succès à des interventions qui échouaient gravement auprès des populations.^9,35,77 Au Sri Lanka, les violations des droits de l’homme et les pénuries d’aide en 2008 et 2009 ont été encouragées par la minimisation des besoins ; les informations diffusées par le système d’aide étaient largement conformes aux priorités du gouvernement, ce qui a rendu plus difficile le lobbying en faveur de la priorisation des programmes humanitaires – notamment auprès des ministères concurrents des gouvernements donateurs.⁷¹

Déclarations de famine

Depuis les années 1970, les critères de déclaration et de réponse aux situations d’urgence dans les pays du Sud sont de plus en plus stricts. Même au niveau 4 de l’IPC (le niveau inférieur à la famine), il peut y avoir une mortalité à grande échelle, comme lors des famines au Soudan du Sud en 2017 et au Yémen en 2018. Étant donné que les risques de mortalité à grande échelle sont sous-estimés, une déclaration claire de famine (niveau 5 de l’IPC) peut faire une grande différence pour surmonter les obstacles officiels et les restrictions bureaucratiques. La déclaration modifie également les incitations. L’étude de Peter Cutler sur les réponses internationales à la famine en Éthiopie dans les années 1980 a montré à quelle vitesse les incitations bureaucratiques peuvent changer, notamment parmi les principaux donateurs et aux échelons supérieurs du système des Nations unies.⁷⁸ Les révélations publiques sur la famine peuvent rendre la situation plus risquée ne pas Prendre des mesures audacieuses pour l’aide humanitaire, alors qu’auparavant il était risqué de prendre de telles mesures. Une reconnaissance précoce de la famine permet également d’éviter les retards prévisibles dans l’acheminement des secours.⁷⁹

L’un des problèmes majeurs du Soudan aujourd’hui est que les Forces armées soudanaises (SAF), en tant que gouvernement reconnu par l’ONU, ont officiellement un droit de veto sur les déclarations de famine du CIP. De Waal a fait remarquer : « En fait, cela revient à prendre l’un des hommes qui a provoqué la famine et à lui dire : “C’est vous qui décidez si c’est une famine ou non !” »³³

En matière de déclaration de famine, les parties qui en sont à l'origine semblent tirer des leçons plus rapidement que la communauté internationale. Selon Ben Parker, le problème tient en partie au fait que « personne ne veut avoir mauvaise presse parce qu'une famine est déclarée sous ses yeux ». Cela peut concerner aussi bien les organismes d'aide humanitaire que les gouvernements des pays touchés par la famine.⁸⁰ En ce qui concerne la famine actuelle au Soudan, un travailleur humanitaire a déclaré : « L’un des problèmes est que la déclaration de famine est une reconnaissance de l’échec de ce que les gens ont été capables de faire et du fait que le Plan de prévention de la famine n’a pas réussi ».⁸⁰

La pénurie et les schémas de secours comme source d’insécurité

La famine – surtout si elle n’est pas traitée – tend à favoriser la violence, car de plus en plus de groupes sont tentés et encouragés à « résoudre » leurs problèmes en privant les autres. La pénurie peut également être manipulé pour recruter des combattants. Un rapport a noté que dans l'État de Gezira, les RSF « ont cherché à utiliser la nourriture comme une arme, en refusant de fournir des vivres aux affamés dans le but de contraindre les hommes et les garçons à rejoindre leurs rangs ».⁴¹ Plus généralement, une étude portant sur le Soudan entre 2001 et 2012 a révélé que la hausse des prix des denrées alimentaires était une cause importante des conflits.⁸¹ Avant même la guerre, les RSF tiraient déjà parti de situations de crise, notamment d’insécurité alimentaire. Les RSF et les SAF distribuent toutes deux de l’aide (et en font la publicité sur les réseaux sociaux), et les Émirats arabes unis et l’Arabie saoudite fournissent également des secours.⁸² Plus la pénurie est grande, plus les parties belligérantes ont de possibilités d’étendre leur influence. Cela dit, avec l’aggravation de la famine, la RSF va probablement grandir et se fragmenter. La prolifération des seigneurs de guerre rend les accords de paix plus difficiles, comme on l’a vu au Darfour au début des années 2000.

Les livraisons d’aide peuvent alimenter la guerre lorsqu’elles tombent entre les mains de groupes armés ou lorsqu’elles encouragent les déplacements massifs de population vers des zones où l’aide est disponible.^9,83 De tels risques ont été mis en évidence dans l’approche « ne pas nuire », ainsi que les risques présumés de « création de dépendance ».^7,72,84–86 Mais manque d'aide peut également alimenter fortement la guerre, et l’aide n’est qu’une ressource parmi tant d’autres qui peut financer les combattants.^51,52,75 En fait, la préoccupation concernant les effets négatifs possibles de l’aide humanitaire – développée principalement en relation avec les crises en Éthiopie, au Soudan et dans les régions frontalières entre le Rwanda et la République démocratique du Congo – a souvent été reprise d’une manière qui a fini par perpétuer la discrimination habituelle contre les zones contrôlées par les rebelles qui était, ironiquement, une préoccupation clé découlant des précédentes réponses d’aide humanitaire.⁸⁷ Une fois encore, les pénuries qui en résultent peuvent encourager les gens à s’engager dans des groupes armés pour survivre.^51,75

Espèces

Le Forum des ONG internationales du Soudan, qui coordonne et représente les ONG internationales au Soudan, a noté en juillet 2024 : « L’argent liquide est actuellement le moyen le plus rapide – et parfois le seul – de sauver des vies dans les zones touchées par le conflit au Soudan. Les ONG internationales ont la capacité opérationnelle d’apporter une aide financière vitale à près de 2 millions de personnes au cours des trois prochains mois. Cependant, malgré les efforts de plaidoyer, les approches basées sur l’argent liquide ne sont toujours pas prioritaires dans la réponse. »⁴⁷

L’argent liquide peut permettre de surmonter certains des obstacles sécuritaires qui entravent l’aide alimentaire et peut aider les gens à conserver leurs biens, à poursuivre ou à éviter la migration, à accéder aux soins médicaux et, plus généralement, à définir leurs propres priorités.¹² Elle contribue également à soutenir les marchés. Aujourd’hui, au Soudan, l’aide en espèces est entravée par les pénuries de carburant et les dommages causés aux infrastructures bancaires et de télécommunications.³⁹ Un autre facteur de complication est l’influence du RSF et du SAF dans les télécommunications et le secteur bancaire.⁸⁸ Des distributions importantes ont été possibles, notamment grâce aux méthodes traditionnelles hawala système de transferts de fonds informels en dehors du système bancaire. Les experts ont appelé les banques à s'associer à des sociétés de technologie financière, à des bons de crédit par l'intermédiaire de sociétés de télécommunications et à un soutien aux c'est fini.⁸⁸

Les livraisons de nourriture sont également essentielles pour éviter que l’argent liquide ne nourrisse l’inflation. Comme l’ont reconnu Amartya Sen et Jean Drèze, les distributions d’argent liquide peuvent être inflationnistes là où les approvisionnements alimentaires locaux sont rares.⁸⁹ Notant l’accent mis sur les distributions d’argent liquide dans le Plan de prévention de la famine 2024, un travailleur humanitaire a déclaré : « De l’argent liquide pour acheter quoi ? Sachant que les marchés étaient vides, je ne sais pas comment cela peut fonctionner. Cela a enlevé à la communauté internationale la responsabilité de faire pression pour une chaîne d’approvisionnement capable de répondre aux besoins. » Au Soudan, les prix du mil et du sorgho ont augmenté en moyenne de 1 001 à 1 501 TP3T entre juillet 2022 et juillet 2023, et plus encore au Darfour.⁹⁰ Les prix nationaux moyens du sorgho ont augmenté de 1 241 TP3T au cours de l'année jusqu'en juin 2024.⁹¹

L’injection de grandes quantités de nourriture dans une zone donnée réduit les prix des denrées alimentaires et aide même les personnes qui ne reçoivent pas d’aide alimentaire. Dans la mesure où la violence est motivée par la nécessité, la baisse des prix contribue à la sécurité.³⁸ Pour ceux qui ne pas Même si les personnes qui bénéficient d’un programme d’aide en espèces sont confrontées à des effets inflationnistes, leur situation pourrait être pire qu’avant, ce qui doit être contrecarré par des livraisons de nourriture.

Quoi qu’il en soit, le Soudan a clairement besoin de ce que de Waal appelle une approche « ceinture et bretelles » : de l’argent, de la nourriture, des pressions diplomatiques, tout.³³

Soutenir les organisations et les prestataires locaux

Une autre possibilité de lutter contre les « contraintes » de l’aide humanitaire consiste à soutenir plus vigoureusement les organisations locales. Dans les zones de conflit, les organisations de la société civile et les ONG locales – comme les cellules d’intervention d’urgence issues des comités de résistance de quartier – sont souvent les mieux placées pour apporter leur aide.^39,92,93 d'autant plus que la plupart du personnel international a été évacué. Ces organisations ont été des « intervenants de première ligne essentiels ».⁹³

Le « Grand Bargain » de 2016 comprenait un engagement international visant à acheminer 251 TP3T de fonds humanitaires vers les acteurs locaux et nationaux « aussi directement que possible ».⁹⁴ Mais la localisation peut aussi servir de prétexte à un repli international et, si elle n’est pas suffisamment soutenue, les dégâts sont redoublés.⁹⁵ Certains voient le Soudan comme un « cas test » pour l’engagement en faveur de la localisation.⁹² Cependant, dans la pratique, les progrès ont été limités.⁹⁴ Au Soudan, malgré quelques petites subventions de l’OCHA, les fournisseurs d’aide locaux n’ont pas été systématiquement suivis ni financés.⁵⁰ Certains réseaux de protection communautaires ont reçu un financement du HCR.³⁹ Mais Humanitarian Outcomes a rapporté en décembre 2023 que « sur les 144 000 millions de dollars promis par les acteurs internationaux pour les salles d'intervention d'urgence dans le Grand Khartoum, moins de 144 000 dollars s'étaient matérialisés fin septembre ».⁵⁰ Même deux millions de dollars ne représentent qu'une infime fraction des besoins humanitaires globaux. De plus, seulement 41 millions de dollars de l'aide ont été destinés aux ONG nationales,⁵⁰ laissant les salles d’intervention d’urgence dépendre en grande partie du financement local et de la diaspora.⁹² En juillet 2024, le Forum des ONG internationales du Soudan a appelé à une augmentation du financement des intervenants locaux, soulignant la nécessité d'un « financement flexible et prévisible grâce à la suppression des processus de conformité fastidieux ».⁴⁷

Un travailleur humanitaire a déclaré : « Les prestataires de services locaux ont besoin de soutien. L'USAID [Agence américaine pour le développement international] et ECHO [Opérations européennes de protection civile et d'aide humanitaire] ont déjà envisagé de trouver des fonds pour les organisations locales. Dans la pratique, cela ne s'est jamais vraiment concrétisé, ce qui est assez bizarre. » Le travailleur humanitaire a ajouté que cela contraste avec d'autres crises où beaucoup d'argent a été canalisé vers des organisations locales.

Il ne faut pas sous-estimer les difficultés que pose le soutien à la société civile. La pression exercée sur les organisations de la société civile par les parties belligérantes, notamment en raison de leurs liens avec les comités de résistance, est un facteur aggravant. Ces liens peuvent également refléter les efforts déployés depuis longtemps par l’État pour s’approprier la société civile.⁵⁰ Le HCR a noté en octobre 2023 que « si les acteurs locaux sont souvent extrêmement bien placés pour comprendre les besoins et identifier des solutions aux obstacles logistiques, ils sont aussi inévitablement plus étroitement liés et affectés par la dynamique politique et des conflits locaux et régionaux ».³⁹

Il est difficile de tracer une ligne de démarcation nette entre l’État et la société civile, en particulier dans les pays où règne un régime antidémocratique depuis des décennies. Mais l’histoire du Soudan, marquée par un régime dictatorial et la résistance de la société civile à son égard, souligne également l’importance de soutenir la société civile, notamment en préservant sa capacité à résister à l’oppression de l’État. Il a fallu plusieurs décennies pour développer cette capacité et elle a été cruciale pour renverser le régime d’el-Béchir.

Dans l’immédiat, les ONG locales ont également besoin de financement pour se remettre du pillage de leurs bureaux et de leurs équipements.⁵⁰ Notant les pillages et les intimidations généralisés auxquels les organisations locales ont été soumises, ainsi que leur incapacité fréquente à payer les salaires et les licenciements à grande échelle, Mark Bradbury et ses collègues ayant une longue expérience du travail humanitaire au Soudan ont noté que « de grandes parties de la vaste infrastructure de la société civile soudanaise pourraient tout simplement disparaître sous les pressions actuelles si elles ne sont pas soutenues maintenant, au moment où elles sont le plus nécessaires, pour continuer et amplifier leur rôle d'intervenants humanitaires de première ligne ».⁹³ Le personnel humanitaire a souligné que, dans la mesure où les organisations locales sont confrontées à un risque accru de représailles violentes, la présence internationale est également importante pour la solidarité, la protection et la promotion d’un espace humanitaire plus large.

Les références

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Auteurs: Ce document a été rédigé par David Keen (professeur d’études sur les conflits, département de développement international, London School of Economics and Political Science).

Remerciements : Le dossier a été révisé par Melissa Parker (LSHTM), Susanne Jaspars (SOAS), Alex de Waal (World Peace Foundation), Mark Duffield (University of Bristol), Alessandro Mangione (MSF), Mark Bradbury (Rift Valley Institute), Fabrice Weissman (MSF), Leben Moro (University of Juba). La coordination a été assurée par Juliet Bedford (Anthrologica) et le dossier a été édité par Harriet MacLehose. Les éventuelles erreurs sont imputables à l'auteur. Le dossier relève de la responsabilité de SSHAP.

Citation suggérée : Keen, D. (2024). Considérations clés : Réponses humanitaires à la famine et à la guerre au Soudan. Plateforme des sciences sociales dans l'action humanitaire (SSHAP). www.doi.org/10.19088/SSHAP.2024.055

Publié par l'Institut d'études sur le développement : Octobre 2024.

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